Anche la Corte Costituzionale, in fondo, boccia il distanziometro (Gioconews giugno 2017)

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C’era grande attesa per la sentenza della Corte Costituzionale in merito al distanziometro imposto dalla Legge Regione Puglia. C’era grande attesa perchè la  giurisprudenza amministraitiva aveva  già avuto modo di censurare – fino ad annullare – o distanziometri viziati dall’effetto espulsivo generato da regolamenti comuninali, ma ancora no ha rinviato alla Corte Costituzionale nessuna  legge regionale  o nessuna  legge provinciale con  distanziometri viziati da  Effetto Espulsivo. Unico caso atteso  era, come  si diceva, quello relativo alla Legge della Regione Puglia. Ebbene, come  si temeva,  per come strutturata  l’ordinanza di rimessione,  la Corte ha ritenuto di “dichiarare  non  fondate  le questioni  di legittimità  co- stituzionale  dell’art. 7  della legge della Regione Puglia 13 dicembre  2013, n. 43 (…), sollevate dal Tribunale  ammini- strativo  regionale  per la Puglia (…) in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione”. Questa conclusione (i.e. che la Legge Regionale Puglia non è in contrasto  col Decreto Balduzzi) però non  deve mini- mamente portare  fuori  strada  l’interprete,  posto  che  nel corpo della Sentenza  emerge  a chiare lettere  che la Corte non ha bocciato l’Effetto Espulsivo.

LE INDICAZIONI  DELLA CORTE – La Corte ha dato due in- dicazioni importanti.  In primo luogo, ha solo affermato  di non  potersi  pronunciare  sull’aspetto dell’Effetto Espulsivo perché  non  proposto  nella  ordinanza   di  rimessione   alla Corte stessa. In secondo luogo, si è presa l’onere di descri- vere perfettamente la fattispecie dell’Effetto Espulsivo e di dare  utilissimi  suggerimenti per individuare  e focalizzare i  vizi dell’Effetto Espulsivo, individuandoli   nella  lesione dell’impresa e del principio dell’affidamento. Ebbene, pro- cedendo  con ordine, i passaggi in cui la sentenza  dedica attenzione  alla descrizione  della fattispecie  dell’Effetto Espulsivo sono tra l’altro i seguenti.

“Le parti private rilevano  come  la norma  puglie- se, più che tutelare  categorie  di persone  partico- larmente  esposte  al rischio  della dipendenza dal gioco d’azzardo, produca un vero e proprio ‘effetto espulsivo’ del gioco lecito dal territorio  regionale. Come  emergerebbe dalle relazioni  tecniche  alle- gate  all’atto di  costituzione,  la distanza  minima prevista e l’ampiezza della lista dei luoghi conside- rati ‘sensibili’ renderebbero praticamente impossi- bile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni  della Puglia, compreso il suo capoluogo. Il limite in questione  non  rappresenterebbe, per- tanto, una misura di contrasto  della ludopatia, ma si risolverebbe in una generale  regolamentazione del  gioco e delle  scommesse.  La tutela  della sa- lute,  in  quanto  «materia-scopo», esigerebbe,  in- fatti, la proporzionalità dell’intervento rispetto all’obiettivo perseguito – e dunque, nella specie, la previsione  di una distanza  ragionevole  in rappor- to alla densità  dei luoghi ‘sensibili’ e alla concreta diffusione  della ludopatia  nel territorio  regionale, senza potersi tradurre in divieti assoluti, espliciti o surrettizi.

Precludendo  in radice  l’esercizio del gioco lecito nella Regione, la norma  censurata  impedirebbe  di indirizzare  la ‘domanda di gioco’ verso la legalità e, quindi, di contrastare  la diffusione del gioco il legale, attorno  al quale notoriamente proliferano  ulteriori fenomeni  criminosi,  quali  il riciclaggio, l’incremento  dei patrimoni  della criminalità  organizzata  e forme di violenza nei confronti  dei giocatori insolventi. Lo strumento più efficace  per  contrastare   l’illegalità sarebbe  costituito,  in effetti, dalla presenza  di una  normativa  che  ponga  limiti all’attività, ma che, al contempo,  risponda  alla richiesta  di gioco  lecito  che  fisiologicamente   proviene  dalla  popola- zione. Di questa  strategia  sarebbe  espressione  l’art. 38 del decreto-legge  4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico  e sociale, per il contenimento e la ra- zionalizzazione  della spesa pubblica, nonché  interventi  in materia  di entrate  e di contrasto  all’evasione fiscale), con- vertito, con modificazioni,  in legge 4 agosto  2006, n. 248, che ha riformato il settore del gioco, anche al fine di assicurarne l’adeguamento al diritto comunitario,  prevedendo, da un lato, l’apertura di settemila nuovi punti vendita e, dall’altro, una serie di misure intese a contenere il fenomeno del gioco illegale”.

I passaggi  in cui la Corte  afferma  di non  potersi  occupa- re dell’Effetto Espulsivo ma si preoccupa di esaltarne  i vizi sono  i seguenti:  “le parti private costituite  assumono  che l’art. 7 della legge reg. Puglia n. 43 del 2013, per come è con- gegnato, più che tutelare le ‘fasce deboli’ della popolazione rispetto  al rischio  della ludopatia,  produrrebbe  un  vero e proprio ‘effetto espulsivo’ del gioco d’azzardo lecito dal ter- ritorio regionale. La distanza minima  prevista (cinquecento metri  per il percorso pedonale  più breve) e l’ampiezza del catalogo dei luoghi ritenuti  ‘sensibili’ renderebbero, infatti – secondo le stesse parti private – praticamente impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni della Puglia, compreso il suo capoluogo.

In questi termini,  il rilievo si rivela, peraltro, inconferente rispetto  alla censura  sottoposta  all’esame della Corte. Esso non incide, infatti, sul versante della competenza  ad adotta- re la norma impugnata – rispetto al quale resta fermo quan- to in precedenza  osservato – ma  su quello del contenuto della regolamentazione concretamente adottata. Al legislatore  pugliese  si rimprovera,  in sostanza  – segna- tamente  dalle parti private – di aver emanato  una  norma eccedente  lo scopo e idonea  a paralizzare le iniziative im- prenditoriali nel settore del gioco lecito, ledendo anche l’af- fidamento  di chi aveva in esso investito. Tali profili esulano, tuttavia,  dall’odierno  thema  decidendum, non  essendo  la Corte chiamata  a verificare la conformità  della norma  impugnata  a parametri  diversi da quelli attinenti  a profili di competenza”.

In sostanza la sentenza mette in evidenza che l’Effetto Espulsivo rende la norma in questione  una norma ecceden- te lo scopo e che è idonea a paralizzare le iniziative impren- ditoriali  ed a ledere  il principio  dell’affidamento.  Proprio perché  la Corte ha poi precisato che tuttavia tali temi non sono  stati  proposti  alla sua attenzione  con l’ordinanza di rimessione,  ecco che nei  contenziosi  in essere  potrà  utilmente  richiamarsi  questo passaggio della Sentenza per in- vocare la valutazione  di una  non  manifesta  infondatezza dell’illegittimità  costituzionale  dell’Effetto Espulsivo delle norme  regionali e delle Province Autonome impugnate.

È di tutta  evidenza  che se la giurisprudenza amministrativa ha già cominciato  a censurare  l’Effetto Espulsivo dei provvedimenti  comunali  per la violazione dei principi del- la proporzionalità e del  difetto  di istruttoria,  perché  mai non  dovrebbe  rimettere  alla Corte Costituzionale  l’Effetto Espulsivo delle leggi regionali o delle Provincie Autonome?

LA  SENTENZA  DEL  TAR  TOSCANA   –  Oltre  alle sentenze che hanno  censurato  l’Effetto Espulsivo già richiamate  nei precedenti  interventi,  si ricorda  oggi quella del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana che ha annullato il distanziometro del Regolamento di Livorno.  Significativi i passaggi che si richiamano. “La perizia (…) giunge  alla conclusione  che mediante  l’ap- plicazione delle disposizioni regolamentari impugnate  nel- la città di Livorno sarebbe  vietata ogni  nuova allocazione degli esercizi di cui si tratta, con le sole eccezioni dalla zona portuale  in cui gli strumenti di governo  del territorio  non consentono di inserire  attività ludiche; del territorio  agri- colo non  edificato (….) dove non  vi sono edifici in cui in- sediare alcuna delle attività in questione  anche in ragione delle prescrizioni dello strumento urbanistico  e dei vincoli presenti, come quelli paesaggistico e idrogeologico, e infine delle piccole aree libere nell’abitato di Antignano e Monte- nero  che  sono  zone  di pregio  prettamente residenziali  e sature,  nelle  quali  lo strumento urbanistico  non  permet- terebbe  l’insediamento  delle attività de quibus. (…) le pur lodevoli intenzioni  di contrastare  il gioco compulsivo  e le conseguenze negative che ne derivano non può esprimersi in atti che finiscono con lo svuotare completamente l’eser- cizio della libertà di iniziativa economica.   In altri termini, a fronte di una attività ammessa e disciplinata dalla legislazione  statale  come  quella di cui si tratta l’ente locale non può adottare provvedimenti i quali finiscano per inibire completamente il suo esercizio, poichè in tal modo verrebbe sostanzialmente espropriato  il diritto  di iniziativa eco- nomica.  Il regolamento in questione, per l’ampiezza e anche la genericità delle dizioni  in esso contenute,  quale ad esempio  quella  di ‘studio medico’ come correttamente dedotto dai ricor- renti,  finisce  con  il vietare  l’apertura degli  esercizi  di cui si tratta  in  tutto il  territorio   del  Comune   di  Livorno (…).   Si  può  quindi  concludere   che così operando, l’Amministrazione ha effettuato un’espropriazione di fatto della  libertà  di  iniziativa  economica relativamente   all’apertura  di  esercizi la cui liceità è stabilita nella legislazio- ne  statale. L’intento politico dell’Am- ministrazione comunale, di inibire l’esercizio  del  gioco,  avrebbe  dovuto carattere  politico  quali, ad  esempio,  una  mozione  rivolta agli organi statali per modificare la normativa  (statale) che lo consente.

Ma finché  detta  normativa  resta  vigente,  gli atti dell’Amministrazione  comunale  non  possono  arrivare a vietare tout  court un’attività considerata  lecita dall’ordi- namento;  questa può solo essere limitata nel suo esercizio protezione  nell’ordinamento ed in particolare la salute, nelle sue  diverse  articolazioni  della prevenzione  della ludo- patia ma  anche  dell’inquinamento acustico  e della quiete pubblica (art. 4, comma 2, L.R. 57/2013) e, comunque, sempre nei limiti della ragionevolezza e della proporzionalità.  Non è però consentito  di pervenire  in via regolamentare ad un sostanziale divieto di svolgere in tutto il territorio comuna- le un’attività che, si ripete, è pur sempre  considerata  lecita dall’ordinamento.”

A quando  il turno  dell’Effetto Espulsivo generato  con i distanziometri delle Leggi delle Regioni e delle Provincie Autonome?

Avv. Carlo Geronimo Cardia

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