Ci vorrebbe il Var (prima e seconda parte) – (Articolo Gioconews aprile-maggio 2019)

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IN PROVINCIA DI BOLZANO L’EFFETTO ESPULSIVO C’E’ ECCOME, ANCHE SE IL CONSIGLIO DI STATO NON LO VEDE.

Di seguito lo speciale di approfondimento pubblicato su Gioconews sulla sentenza del Consiglio di Stato sull’effetto espulsivo della legge della provincia di Bolzano, a cura dell’Avvocato Geronimo Cardia. Qui in versione integrale:

 

La sentenza del Consiglio di Stato n. 1618/2019 ha rigettato dieci ricorsi di altrettanti operatori del comparto che lamentano la non manifesta infondatezza di alcune questioni di legittimità costituzionale della norma della Provincia di Bolzano che prevede l’imposizione a sale, che distribuiscono il gioco pubblico sul territorio, di un distanziometro di 300 metri, rispetto ad una serie di luoghi ritenuti sensibili.

Dopo circa 25 pagine dedicate alla descrizione delle parti ed alla conferma della competenza della Provincia a deliberare in materia di Salute (per la verità non contestata da chi scrive e pertanto qui non affrontata), la Sentenza dimostra di discostarsi dalla valutazione generale della CTU prendendo per buoni solo alcuni aspetti ma di fatto travisandone il senso.

Il CTU, infatti, pur impuntandosi sulla necessità che il dato di interdizione debba essere dedotto fornendo la metratura in termini assoluti della superfice utilizzabile e non rappresentando il dato della percentuale di divieto, ha comunque concluso i suoi lavori affermando in sintesi che il luoghi sensibili sono quelli indicati dai ricorrenti (pur usando per prudenza nei fatti il criterio proposto dalla Provincia), che pur esistendo spazi ristretti di insediamento in linea teorica (ma non verificati nel concreto), comunque non tutti gli operatori potrebbero effettivamente spostarsi, fermo restando che la misura non cura, non previene e finisce per essere contro lo scopo.

Venendo al punto, la Sentenza afferma sostanzialmente quattro cose:

(i) che dalla perizia del Consulente Tecnico d’Ufficio nominato dai Giudici risulterebbe che non esiste l’effetto espulsivo, se inteso come divieto sul 100% del territorio;

(ii) che non esisterebbe effetto espulsivo perché (a) i luoghi non coperti da divieto sarebbero sì ridotti ma sufficienti ad ospitare gli spostamenti delle sale e (b) le realtà economiche potrebbero spostarsi in periferia senza problemi e potrebbero continuare ad avere gli stessi ricavi registrati ante spostamento, però derivanti dai maggiori introiti delle giocate effettuate da giocatori problematici e patologici;

(iii) che la normativa sarebbe perfettamente efficace, invece, nei confronti dei giocatori razionali essendo “assodato” che la raccolta del gioco pubblico diminuirebbe perché questi, i giocatori razionali, non sarebbero sollecitati al gioco per il venir meno della presenza sul territorio delle sale in quanto, a differenza di quanto indicato dal CTU, i giocatori razionali non sarebbero affatto immuni da rischi;

(iv) che per il giocatori problematici e patologici potrebbero essere in futuro previste altre misure.

In realtà e cose non stanno esattamente così.

 

  1. Dalla CTU risulterebbe che non esiste l’effetto espulsivo, se inteso come divieto sul 100% del territorio.

Nella Sentenza si legge che “In primo luogo è emerso che, sotto un profilo geografico-territoriale-urbanistico, l’applicazione del criterio della distanza (…) non determina in nessuno dei comuni presi in considerazione (…) una privazione dell’intero segmento di mercato (…), in quanto (…) non comporta un’interdizione/espulsione assoluta degli esercizi gestiti dalle imprese ricorrenti né dal territorio dei singoli comuni interessati dai vari ricorsi (compresi i territori dei comuni limitrofi) né, tanto meno, dall’intero territorio provinciale.

Il punto, d’effetto, va smentito per i fraintendimenti che genera, essendo la realtà, in concreto, diversa da quella che finisce per essere rappresentata.

I ricorrenti non hanno mai sostenuto che per “effetto espulsivo” si intenda un divieto pari al 100% del territorio di interesse.   I ricorrenti hanno sempre sostenuto che vi sia un effetto espulsivo dell’offerta pubblica di gioco generato da un divieto imposto sulla sostanziale totalità (non sulla totalità) del territorio: in altre parole i ricorrenti hanno sempre detto che dalla applicazione della normativa discende un divieto su una percentuale importante di territorio, come ad esempio il 99%, che è prossima, non uguale, al 100%.

A differenza di quanto indicato nella Sentenza, l’analisi del CTU ha evidenziato che i territori non coperti da divieto dal territorio rappresentano superfici estremamente ridotte che, paragonate alla superficie comunale totale, sostanzialmente confermano le percentuali di interdizione rappresentate dai ricorrenti.  Peraltro, anche la ricostruzione – di parte – operata dai CTP della Provincia di Bolzano, che presenta metrature non coperte da divieto leggermente (leggermente, non nettamente) superiori rispetto a quelle indicate dal CTU, finiscono per confermare nella sostanza (ma ovviamente non alla virgola) le percentuali di interdizione mostrate dai ricorrenti.

E ciò non solo per la città di Bolzano ma anche per gli altri 47 comuni (limitrofi e non) analizzati dagli elaborati peritali.

La Tabella 1 riportata in calce rappresenta con estrema chiarezza, per ciascuno dei 48 comuni della Provincia di Bolzano ivi elencati ed analizzati, in tre colone diverse la percentuale di interdizione denunciata dai ricorrenti, la percentuale di interdizione rappresentata dallo studio del CTU e la percentuale di interdizione proposta dalla parte Provincia di Bolzano.  Si può agevolmente notare quanto i valori siano sostanzialmente simili e allo stesso tempo per questo preoccupanti per le conseguenze denunziate.   Ad esempio, per la città di Bolzano:

(i) l’elaborato dei consulenti tecnici di parte dei ricorrenti evidenzia un’area disponibile di 0,34 Km, ed una percentuale di interdizione del 99,35%;

(ii) l’elaborato del CTU evidenzia un’area disponibile di 1,67 Km, ed una percentuale di interdizione del 96,81%;

(iii) l’elaborato del consulente di parte della Provincia evidenzia un’area disponibile di 3,82 Km, ed una percentuale di interdizione del 92,70%.

Mentre, da un lato, nessuno avrebbe difficoltà a dire che se il distanziometro avesse vietato solo il 7% del territorio non avrebbe regolamentato minimamente la distribuzione sul territorio del gioco pubblico, dall’altro, nessuno da anni trova il coraggio di dire che consentire l’1%, o il 3% o il 7% del territorio significa di fatto proibire completamente.

Il punto è centrale perché inspiegabilmente la Sentenza si appoggia (ma solo per questo aspetto) sulla valutazione del CTU che ritiene apoditticamente che parlare di percentuale abbia finalità meramente evocative se non si tratti del 100%.  La Sentenza però non valuta che sempre il CTU, pur accogliendo ogni valutazione dei ricorrenti sulla numerosità e sulla natura dei luoghi sensibili da considerare per il calcolo di interdizione, giunge ad una superficie teorica di insediamento solo leggermente diversa da quella dei ricorrenti.    La Sentenza non valuta che detta superficie pur sempre molto, molto ristretta non sia stata analizzata nel dettaglio dal CTU (come invece fatto dai periti dei ricorrenti) avendo affermato il CTU di non poter fare l’analisi in concreto della effettiva utilizzabilità immobile per immobile.

Ed invece, la valutazione della percentuale di interdizione, l’analisi puntuale ed in concreto delle aree non coperte da divieto del distanziometro per verificare la loro effettiva utilizzabilità rappresentano il cuore della valutazione richiesto dall’ordinanza, il cuore dell’errore tecnico denunciato ed il cuore della decisione.    E’ il bene della vita che va tutelato e la tutela va ricercata in concreto e non sulla base di assunzioni, per quanto comode.

Ecco perché, in realtà, l’effetto espulsivo c’è e ci sarà, eccome.

Tabella 1

 

  1. Non esisterebbe effetto espulsivo perché (a) i luoghi non coperti da divieto sarebbero sì ridotti ma sufficienti ad ospitare gli spostamenti delle sale e (b) le realtà economiche potrebbero spostarsi in periferia, senza problemi, e continuare ad avere gli stessi ricavi, derivanti dai maggiori introiti delle giocate effettuate da giocatori problematici e patologici.

Il ragionamento della Sentenza è in questo caso articolato in due punti.

Riguardo il primo punto per il quale non esisterebbe effetto espulsivo perché i luoghi non coperti da divieto sarebbero sì ridotti ma sufficienti ad ospitare gli spostamenti delle sale, in particolare la Sentenza afferma che “le simulazioni e i rilevamenti effettuati dal consulente tecnico d’ufficio hanno evidenziato la persistente sussistenza di uno spazio utile residuo nell’ambito dei singoli terrori comunali, bensì tendenzialmente ristretto, ma pur sempre idoneo e sufficiente per l’organizzazione economica delle attività delle sale giochi gestite dalle imprese odierne appellanti [v. la tabella 2.7. riportata nelle due relazioni peritali, con l’evidenziazione dell’estensione delle aree potenzialmente disponibili che consente la (ri)collocazione, in ognuno dei territori comunali in questione, oggetto dei due gruppi di ricorsi, di esercizi dedicati al gioco].”

Va premesso che la Sentenza travisa la CTU laddove non coglie il passaggio in essa considerato secondo cui alla luce della mancanza di un elenco analitico dei luoghi sensibili per la individuazione delle aree vietate, fornito dalle amministrazioni provinciali e comunali, si determina “un’alea interpretativa che genera un’incertezza irredimibile”. E ciò anche dopo che la Provincia si sia affrettata a deliberare profili interpretativi di alcuni luoghi sensibili di cui il CTU ha pure tenuto conto, ma cogliendone la persistente incertezza (il riferimento è ai campi sportivi, agli studi medici ed alle farmacie).

Ed infatti, la Sentenza travisa la CTU laddove afferma che l’incertezza irredimibile possa ritenersi superata dalla Delibera della Giunta Provinciale n. 505 del 29.5.2018 “che per dichiarati «motivi di trasparenza e ai fini di una uniforme attuazione della disposizione normativa a livello provinciale», ha specificato quali fossero le strutture da potersi classificare come luoghi sensibili all’interno della categoria delle «strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza»”.    Il travisamento sta nel fatto che, in realtà, la perizia giunge alla conclusione sul punto accogliendo le critiche dei periti urbanisti sui luoghi sensibili che la delibera in questione ha preteso di ritenere non più sensibili.    Il Ctu sul punto ha, infatti, chiaramente richiamato queste tre precisazioni: (i) “Si consideri ad esempio la categoria “centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani”. E’ invero complicato definire con esattezza cosa si intenda con la locuzione “centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani”; nella replica (…) si fa inoltre notare ad esempio che i “campi sportivi” in quanto tali sono stati eliminati dall’elenco dei luoghi sensibili dalle sentenza 301/2016 e 302/2016 del TAR Bolzano, ma chiaramente tale esclusione è valida solo fino a quanto i “campi sportivi” non si ritengano “frequentati da giovani”; (ii) “anche sull’identificazione delle strutture sanitarie vi è indubbia incertezza, soprattutto in merito all’inclusione o meno i farmacie e studi medici in questa categoria, che porta a posizioni contrastanti tra i consulenti tecnici delle società appellanti e il consulente tecnico della Provincia di Bolzano”; (iii) “la normativa non fa esplicito riferimento alle farmacie, quindi un tema di assoluto rilievo diventa se le farmacie possano essere annoverate tra le “strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza”. La risposta è ampiamente soggetta a discrezionalità, dipende infatti dalla definizione e dal ruolo che si associa alla farmacia”.

Il CTU prosegue poi esprimendosi proprio sulla Delibera n. 505/2018, sostenendo che sebbene “l’intervento della Giunta Provinciale è finalizzato a chiarire e limitare i termini interpretativi della normativa preesistente sui luoghi sensibili auspicando una uniforme interpretazione a livello provinciale (…) è possibile osservare come a livello comunale, ossia al livello dei singoli attuatori della norma, esistano ancora diversità di vedute circa l’individuazione dei luoghi sensibili. Il sovrapporsi di sentenze, normative e delibere chiarificatrici non contribuisce ad avere un chiaro quadro di riferimento in merito a questo fondamentale aspetto”. Secondo il CTU “Nell’intento della Giunta, la Delibera avrebbe dovuto fare chiarezza sul punto (…) escludendo formalmente da tale categoria farmacie e studi medici; per questi ultimi un margine di incertezza tuttavia permane, perché se è vero che gli studi medici generici sono esclusi in quanto nella categoria rientrano solo “le istituzioni private che assistono/trattano ambulatorialmente persone affette da patologie psichiatriche e/o patologiche di dipendenza legate e non legate al consumo di sostanze o che presentano comportamenti di consumo rischioso di sostanze” è altrettanto vero che nella delibera non viene indicato un criterio oggettivo di identificazione della specializzazione richiesta allo studio medico. Alla luce di queste argomentazioni, si evidenzia come la risposta al quesito non possa prescindere dalla corretta identificazione dei luoghi sensibili. La normativa provinciale in materia, tuttavia, non consente di poter effettuare quest’operazione in modo univoco”.

Inoltre, a differenza di quanto indicato in Sentenza, i luoghi “ristretti” non coperti dal divieto non è dimostrato in alcuna parte siano effettivamente insediabili, non è dimostrato da alcuna parte che siano privi di divieti di natura urbanistica diversi dal distanziometro.  In realtà i consulenti tecnici dei ricorrenti hanno prodotto perizie con focus specifici che dimostrano l’inutilizzabilità in concreto degli spazi individuati dal CTU e dalla Provincia.   Dette valutazioni, a differenza di quanto affermato in Sentenza, non sono state affrontate.

Va purtroppo rilevato il dato preoccupante che in realtà, a differenza di quanto indicato nella Sentenza, i luoghi non coperti da divieto – che sono quindi “ridotti” per stessa ammissione del Giudice – sono tutt’altro che sufficienti ad ospitare gli spostamenti delle sale.  Ed infatti valga considerare due questioni estremamente semplici e documentate nelle perizie integrative redatte appositamente per le zone residuali.

In primo luogo, molte delle parti considerate non coperte dal divieto sono in realtà oggettivamente non insediabili (vuoi perché si tratta di caserme o di prati, vuoi perché si tratta di zone verdi o di zone produttive).  E molte delle aree non coperte da divieto e teoricamente utilizzabili non lo sono nei fatti.

E ciò risulta in atti perché, da un lato, i ricorrenti hanno prodotto perizie che precisano questi aspetti e, dall’altro, il CTU ha ammesso che: (i) “Dal lato dell’offerta di nuovi spazi commerciali per le attività dei ricorrenti, non tutto il territorio individuato sarà disponibile, per limiti tecnici ed economici. Alcuni spazi sono infatti tecnicamente incompatibili con le attività in questione”; (ii) “fare un calcolo preciso della contrazione del segmento di mercato richiederebbe di effettuare sul territorio un’analisi immobile per immobile che va al di là delle possibilità di questa CTU”.   Di questo aspetto centrale la Sentenza non ha tenuto conto affatto.

In sostanza il CTU ha rinunciato a verificare in concreto l’insediabilità sulla superficie che ha individuato come non coperta da divieto ed evidenziata nella Tabella 2.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 2

 

Tra le perizie dello studio di urbanisti Menato-Meneghetti prodotte dai ricorrenti che provano l’inutilizzabilità degli spazi indicati dalla Provincia o dal CTU, vi sono quelle che hanno dimostrato l’impossibilità di insediamento nei luoghi della Tabella 3: (i) la zona BZ 1 e’ un’area marginale del Comune di Bolzano collocata ad est del territorio, interessata/riconosciuta come l’area collinare in cui è insediata la centrale elettrica. La stessa è individuata dagli strumenti urbanistici ricade perlopiù all’intero delle aree omogenee definite:  – zone agricole: aree omogenee cosiddette “di conservazione” del territorio, regolamentati dagli artt. 32 e seguenti delle NTA, oltre alle disposizioni dell’art. 107 della Legge provinciale 11 agosto 1997, n.13;  – zone boschive e di verde alpino regolamentate dagli artt. 37 e seguenti delle N.T.A. oltre alle citate disposizioni dell’art. 107 della Legge provinciale 11 agosto 1997, n.13;  per cui risulta incompatibile la funzione di Attività di Gioco Legale; (ii) la Zona Bz2 è un ambito marginale – posto a sud del territorio del comunale – conosciuto come l’area in cui è insediato l’aeroporto civile di Bolzano. La stessa è individuata dagli strumenti urbanistici prevalentemente come: – zona aeroportuale: Tale area è destinata ad impianti ed attrezzature aeronautiche, con le evidenti limitazioni all’espansione e alla destinazione d’uso; – zona agricola: aree omogenee cosiddette “di conservazione” del territorio, regolamentati dagli artt. 32 e seguenti delle NTA, oltre alle disposizioni dell’art. 107 della Legge provinciale 11 agosto 1997, n.13-; (iii) LA zona BZ 3 è un ambito collocato a sud-ovest del Comune di Bolzano, lambito nella sua parte inferiore, e dal fiume Adige e più sotto dalla ME-BO [asse viario Merano Bolzano], per il quale valgono le indicazioni di cui alla zona BZ1.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 3

 

 

Ed ancora, la sostanziale impossibilità pratica di insediamento è stata poi provata per queste altre aree produttive, come indicato nella Tabella 4: la percentuale di insediabilità certificata dall’urbanista per queste aree del ricorrente è risultata pari solo al 0,647 %.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 4

 

 

Ed ancora, tra le aree proposte dalla Provincia come insediabili, nella Tabella 5, il perito urbanista dei ricorrenti ha individuato strade o siti con destinazioni d’uso ed utilizzi sostanzialmente impossibili in modo sostanzialmente irreversibile: (i) nell’ambito A (via Bivio, angolo via Rasmo) è insediato l’ampio autocentro Polizia di Stato; (ii) nell’ambito B (via lungo Isarco destro) sono ubicati l’Eco Center Spa oltre alla centrale di teleriscaldamento Alperia; (iii) nell’ambito C (via lungo Isarco sinistro) è ubicata la Beton mix calcestruzzo.

 

  Tabella 5

 

E’ di tutta evidenza che calcolare queste aree come superfici in concreto insediabili significa, quantomeno, non cogliere nel segno.    Il CTU avrebbe dovuto invece scendere nel dettaglio, come fatto dai periti di parte e la Sentenza avrebbe dovuto valutare la concreta impossibilità di spostamento delle sale in una superficie così ridotta come quella di 1,6 Km indicata dal CTU.

Riguardo il secondo punto del ragionamento della Sentenza analizzato in questo paragrafo, per il quale non esisterebbe effetto espulsivo perché le realtà economiche potrebbero spostarsi in periferia, senza problemi, e continuare ad avere gli stessi ricavi, derivanti dai maggiori introiti delle giocate effettuate da giocatori problematici e patologici, vanno chiariti alcuni aspetti.

Prima di tutto, in realtà, gli spostamenti in periferia sono tutt’altro che scontati anche perché non ci sono necessariamente né gli ingenti capitali né le speciali capacità imprenditoriali indicate dal CTU che possano consentirlo con l’automatismo proposto in Sentenza.   Tra l’altro lo stesso CTU viene travisato quando denunzia una contrazione di mercato rilevante, laddove ad esempio precisa che: “la definizione delle aree ora disponibili è però senz’altro idonea a determinare una contrazione del segmento di mercato de quo”, che “è lecito attendersi un progressivo incremento di processi di concentrazione”, che qualche operatore locale potrà sopravvivere nel caso goda di qualche fattore esclusivo (…) (un buona localizzazione ex ante e un alto livello di clientela già fidelizzata)”, che “per le odierne parti appellanti ciò richiede capacità strategica e forza economica da esercitarsi alle nuove condizioni imposte dalla censurata disciplina, previo scomparire”..

Il dato che poi colpisce è anche un altro: la Sentenza afferma che “emerge che la distanza degli esercizi dal baricentro dei vari comuni non costituisce un fattore incidente sulla capacità complessiva di raccolta degli esercizi medesimi” posto che “per un verso, la spesa complessiva destinata ai diversi prodotti di gioco è molto più elevata nel caso di giocatori problematici e patologici (…), i quali, al contempo, sono molto più propensi allo spostamento verso i nuovi siti (…), e che, per altro verso, la specializzazione dell’offerta sulle categorie dei giocatori ad elevato rischio è più redditizia per le imprese offerenti”.

Dunque la Sentenza ritiene che l’economia delle sale che riescano a spostarsi in periferia si possa reggere sulle spalle delle maggiori giocate effettuate dai giocatori problematici e patologici.  Qui a ben vedere la Sentenza sposa la ricostruzione tecnico-medico-scientifica proposta da CTP e CTU, secondo cui l’effetto espulsivo penalizza i giocatori problematici ed i giocatori patologici, ma va rilevato che la Sentenza ritiene tale elemento a supporto della validità della norma provinciale invece di concludere, come fatto dal CTU e dai periti medici dei CTP dei ricorrenti, per una bocciatura del distanziometro che per come concepito si pone contro lo scopo della norma.  Di qui l’ulteriore travisamento da parte della Sentenza del dato economico esposto in CTU relativo al cambiamento della domanda di gioco per effetto della noramtiva.

Altra grande incongruenza della Sentenza va rilevata poi laddove nelle pagine successive viene definito solo di breve periodo il fenomeno del maggior gioco, e dunque dei maggiori ricavi, generato dai giocatori problematici e patologici.    In particolare, infatti, nella Sentenza si precisa, da un lato, che il maggior gioco post marginalizzazione dei giocatori problematici e dei giocatori patologici si esaurirebbe nel breve periodo (si dice per stessa indicazione del CTU e per il fatto che potranno essere adottate contro misure normative ad hoc a tutela di detti giocatori) mentre, dall’altro, nulla viene precisato riguardo all’evidente venir meno di quello definito poco prima come presupposto dell’equilibrio dei ricavi e della sopravvivenza delle sale post spostamento.  Il passaggio della Sentenza in questione è quello secondo cui: non vi sarebbe il problema sollevato dal CTU che parla del “rischio di una concentrazione delle strategie degli operatori verso i giocatori problematici con la finalità di attirarne un maggior numero all’interno delle sale e con la possibilità che una parte più o meno ampia di questi possa aggravare il proprio comportamento di gioco nella direzione dello sviluppo di una reale dipendenza patologica. Trattasi, invero, di effetti negativi nel breve periodo, da affrontare in un momento successivo con interventi adeguati incentrati sulle categorie dei giocatori problematici”.    E dunque, delle due l’una: o le sale post spostamento resistono grazie agli asseriti maggiori ricavi – nel breve, nel medio e nel lungo periodo –  o le sale post spostamento non resistono perché i maggiori ricavi vengono meno nel medio periodo.

Ma se anche tenesse il ragionamento, e non tiene per quanto detto, colpisce molto quest’idea, amara e certamente non condivisibile, che traspare dalla Sentenza – ma non nella CTU che parla di misura contro lo scopo – di ritenere valide la normativa e la misura ivi contenuta e quindi accettabile che l’offerta del gioco pubblico sia relegata “nelle periferie” e che si regga sulle debolezze dei giocatori problematici e patologici.

Per tutto quanto sopra non può dunque condividersi, per travisamento della CTU, né la valutazione della sentenza secondo cui “alla luce delle due relazioni del consulente tecnico d’ufficio (…) deve essere escluso che si sia verificato l’effetto espulsivo lamentato dalle parti ricorrenti” né che “deve escludersi che la censurata disciplina provinciale determini un’espulsione delle imprese ricorrenti dal settore di mercato in questione, né sotto il profilo dell’interdizione assoluta dai singoli territori comunali (compresi quelli limitrofi) e/o dall’intero territorio provinciale, né sotto il profilo dell’abbattimento delle raccolte e dei ricavi”.

 

  1. La normativa sarebbe perfettamente efficace, invece, nei confronti dei giocatori razionali essendo “assodato” che la raccolta diminuirebbe perché questi non sarebbero sollecitati al gioco dalla presenza delle sale in quanto, a differenza di quanto indicato dal CTU, i giocatori razionali non sarebbero affatto immuni da rischi

La Sentenza presenta un altro passaggio non condivisibile per diverse ragioni laddove precisa che “deve ritersi assodato che lo spostamento delle sale gioco in aree periferiche e la minore capillarità nella distribuzione delle stesse comportino una riduzione significativa del gioco negli apparecchi da intrattenimento in prevalenza nell’ambito della categoria dei giocatori consumatori occasionali/sociali”.

Colpisce in primo luogo che il ragionamento proposto faccia perno su un’opinione fondata su un postulato di fatto deducibile dal comune sentire (laddove si propone il ragionamento precisando che lo si deve ritenere “assodato”).    Tra l’altro anche discostandosi da valutazioni scientifiche come esposto di seguito e nel paragrafo che segue.    E ciò tra l’altro in aperto contrasto con il metodo che il Collegio ha indicato di avere voluto utilizzare in premessa laddove ha chiarito le ragioni dell’ordinanza che ha disposto la CTU: “la Sezione ha ritenuto che l’esame della questione non potesse che passare attraverso una verifica del concreto atteggiarsi del quadro fattuale connotante il segmento di mercato delle sale (…).  Ciò al fine di vagliare se la censurata disposizione legislativa costituisca l’anello “giusto” (nel senso di ragionevole, congruo, adatto) di collegamento tra potere legislativo e assetto del settore di mercato inciso dalla disciplina normativa.” Ed “è da escludere che la questione posa essere risolta facendo ricorso a topoi argomentativi basati sull’ id quod plerumque accidit, su asserite “massime di comune esperienza” o sul “notorio”, rischiando siffatta impostazione metodologica di risolversi in una motivazione meramente apparente, in quanto autopoietica, apodittica e tautologica”.

La Sentenza propone una lettura dell’efficacia del distanziometro, e dunque della norma, diversa da quella del CTU e dei consulenti medici dei ricorrenti incentrando tutto sui giocatori sociali, razionali.  In particolare, la Sentenza “osserva che, sebbene secondo le valutazioni del c.t.u. tale categoria di giocatori sia caratterizzata da un profilo di rischio assente o basso rispetto alla possibilità di sviluppare comportamenti patologici di gioco, l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia, nella misura in cui il gioco occasionale sia interpretato come lo stadio iniziale di un processo che, ancorché in termini probabilistici, porti linearmente allo sviluppo di una dipendenza”.

Preoccupa che detta presa di posizione venga effettuata addirittura ammettendo che la letteratura medico scientifica sul punto è controversa.  La scelta fatta nella Sentenza è quella di discostarsi da una grande parte della letteratura, proponendo una valutazione secondo cui “Siffatta interpretazione, ancorché controversa nella letteratura del settore, si muove pur sempre entro i limiti dell’attendibilità tecnico-scientifica – infatti il c.t.u., nelle relazioni peritali, dà atto che «le tre categorie di consumatori descritte [ossia, quelle del giocatore sociale, del giocatore problematico e del giocatore patologico; n.d.e.] sono spesso implicitamente o esplicitamente collocate in un continuum che va dai giocatori sociali a quelli patologici e dunque interpretate da alcuni studiosi come differenti stadi di un’evoluzione in senso patologico del comportamento di gioco che, purtuttavia, va considerata come sequenza di fasi di un processo lineare solo per alcuni soggetti», citando correlativa letteratura –, sicché alla disciplina dei criteri distanziali dai siti sensibili può essere attribuita, in modo non implausibile, un’efficacia preventiva nella lotta a fenomeni di ludopatia.

In realtà, i periti medici dei ricorrenti ed il CTU non hanno mancato di evidenziare valutazioni diverse sul distanziometro e sulla sua efficacia, richiamando sul punto anche la letteratura scientifica. Considerata dal CTU ma non dalla Sentenza.    Ecco alcuni passaggi essenziali delle valutazioni scientifiche disattese.   “La prevalenza di giocatori d’azzardo sono giovani (…). Detto questo, se si decidesse di dimezzare il numero delle sale presenti ed espellerle dai “centri” delle città, essendo i clienti giocatori per la maggior parte dei casi giovani, questi spinti dall’adrenalina che il gioco sa trasmettere, dall’impulsività, tipica di questa fascia d’età e dalla reattività, probabilmente non inibiranno la loro ricerca di sfogare un determinato impulso, in questo caso l’impulso del gioco, ma andranno a ricercarlo a 20, 30, 40 Km di distanza. (…) Il comportamento di gioco di questa categoria di giocatori (la più numerosa) ricadrà su smartphone, tablet e pc, più prossimi ed accessibili.  Ed a quel punto come si controllerà il gioco online? Siamo sicuri che escludendo la manifestazione di un fenomeno da un lato (le sale gioco) esso non riappaia più forte di prima in un’altra manifestazione (il gioco online)? Oppure probabilmente la scelta ricadrà sul gioco legale più prossimo (…). Un altro ruolo fondamentale potrebbe essere svolto dall’offerta illegale che comunque sia come sappiamo ha una presenza capillare sul territorio e potrebbe offrire le stesse tipologie di gioco che i giocatori vanno ricercando, ma in un sistema di illegalità, senza alcun controllo sui macchinari e senza la presenza di personale esperto. Inoltre i giocatori giovani potrebbero addirittura preferire l’offerta illegale in quanto la componente adrenalinica del comportamento sarebbe sicuramente maggiore dato l’atto trasgressivo. L’unico effetto di queste iniziative è quello di far arretrare l’offerta di gioco legale, a tutto vantaggio dell’offerta illegale non controllata e disinteressata a qualsiasi principio di tutela del giocatore    Con la nuova proposta che tenta di marginalizzare le sale proviamo a pensare a quale contesto si creerà nei luoghi dove sorgeranno le “nuove sale”. Queste sale poste ai confini diventeranno luoghi di criminalità, presidio di strozzini ed usurai, degradando maggiormente l’assetto sociale delle periferie, il morale delle persone che le abitano e la dignità dei giocatori patologici, che essendo affetti da una dipendenza non potranno far a meno della loro esperienza di gioco quotidiana e si rilegheranno in un luogo destinato alla rovina senza alcuna possibilità di uscirne migliorati. Questa modalità di ghettizzare il fenomeno, di allontanarlo dagli occhi della popolazione, per nasconderlo nelle periferie, nei confini delle regioni non ne aiuterà di certo la diminuzione ma anzi lo incentiverà. Questo sistema omertoso nel quale si crede che, pur sapendo, nessuno ne parli non farà che alimentare il comportamento di gioco degli individui inclini ad esso. (…).  La dipendenza da gioco si previene non se si tenta illusoriamente di proibire o di ghettizzare il gioco o per ipocrisia politica di rimuoverlo o di spostarlo da un luogo mio a un luogo altrui ma se lo si tratta in ambienti professionalmente strutturati, funzionalmente organizzati e socialmente condivisi e controllati.  Basandoci sul modello di Uhl (2007) potremmo invero ritenere efficaci 3 differenti tipi di prevenzione :      1) La prevenzione primaria, da rivolgere alla popolazione generale o ad un gruppo di persone non a rischio, non ancora vittime del problema, con cui lavorare sulla reale percezione delle possibilità di vincita;     2) La prevenzione secondaria, da rivolgere a gruppi invece a rischio, il cui problema è magari nelle fasi iniziali, ma non è del tutto sviluppato. Qui avrebbe senso lavorare sull’identificazione della problematica, sulla risoluzione (spesso collegata con l’astinenza totale) e/o sul miglioramento (spesso collegato con la riduzione) della stessa;       3) La prevenzione terziaria, da svolgere attraverso i interventi tesi ad impedire il progredire della malattia conclamata, mediante trattamento, azioni di cura e riabilitazione in presenza di gioco patologico (Uhl, 2007; Capitanucci, 2012).    Dovrebbe esser chiaro dunque come non bastino i divieti per arginare il fenomeno. Se le famiglie non vengono rese in grado di divenire agenzie educative primarie, portando i ragazzi ad accettare i no e la frustrazione dell’insuccesso, non si potrà mai arrivare ad avere delle nuove generazioni di “giocatori responsabili”.   Il fenomeno del gioco d’azzardo, nelle sue radici, è semplicemente inestirpabile, ed attraverso questi divieti non si otterrà molto ma anzi:   i)  il giocatore meramente occasionale, probabilmente non farà chilometri e chilometri per raggiungere sale messe ai confini della provincia, ma si “sfoghera”, sull’offerta legale o illegale a lui più prossima, con il rischio di sviluppare allo stesso modo un comportamento patologico. (ii)  il giocatore medio (o definito sociale), potrà decidere di volta in volta e scientemente se pagare i soldi della benzina o meno e potrebbe diminuire il giusto ma potrebbe essere anche attratto dall’offerta illegale, e quindi come già anticipato dell’adrenalina connessa con questa scelta.”

Detto questo e seguendo comunque il ragionamento proposto in Sentenza, è anche evidente che questo non sia coerente quando si afferma di ritenere assodato che il distanziometro della norma possa salvaguardare il giocatore razionale, marginalizzando in periferia l’offerta di gioco pubblico e dimenticando che il giocatore razionale non vive solo in centro delle città, manche in periferia. Per cui, stando al ragionamento proposto in Sentenza, sarebbero salvaguardati i pochi utenti razionali del centro e non i tanti utenti razionali delle periferie.

E poi, il ragionamento non tiene anche perché il giocatore razionale che vive in centro ha comunque continue occasioni di gioco, avendo accesso, anche in casa, anche sul suo cellulare, al gioco on line che propone gli stessi identici giochi banditi dal territorio dall’effetto espulsivo, ha accesso al gioco illegale che gli sarà sempre più offerto per il campo libero lasciato dalla bonifica del gioco pubblico fisico, ha la possibilità di scegliere razionalmente di dedicare del tempo per recarsi in periferia a giocare.   Anzi, probabilmente, l’idea di allontanarsi dalla propria abitazione ovattata del centro potrebbe stuzzicargli l’idea della trasgressione fuori dagli occhi indiscreti dei concittadini residenti in centro, recandosi addirittura in periferia e cadendo quindi in una tentazione che mai avrebbe avuto.

Infine, si richiama lo stralcio di una ricerca operata sulla produzione scientifica in materia che pone i giusti dubbi sul ragionamento posto in sentenza: “è molto interessante quanto precisato da CANEPPELE S, MARCHIARO M, “Gioco d’azzardo patologico: monitoraggio e prevenzione in Trentino, Rapporto Progetto Pre. Gio. 2013-2014”, maggio 2016, in www.transcrime.it.    In detta relazione, infatti viene precisato quanto segue in merito alle “Restrizioni sulla disponibilità di gioco. È noto che l’aumentare della disponibilità di determinate tipologie di prodotti, che possono creare una dipendenza pur essendo legali, incrementa anche il loro utilizzo, tuttavia tale relazione non è mai semplice e lineare (Williams, West, e Simpson 2012). Per ciò che concerne il gioco d’azzardo, diversi autori hanno sostenuto una relazione positiva fra la disponibilità e l’accessibilità dei giochi d’azzardo legalizzati da un lato, e i tassi di prevalenza del gioco d’azzardo patologico dall’altro (Marshall e Baker 2002; Parsons e Webster 2000; Pearce et al. 2008; Shaffer, LaBrie, e LaPlante 2004; John William Welte et al. 2009; 2004). Tuttavia, tale relazione si presenta alquanto complessa. Come spiegato da Williams e colleghi (2012), i tassi di gioco problematico in Nord America e Australia hanno iniziato a crescere nel decennio 1985-1995, hanno raggiunto l’apice nel decennio successivo, ma da quel momento hanno iniziato ad abbassarsi. Il periodo di crescita dei tassi di prevalenza del GAP è risultato sostanzialmente coincidente con la rapida introduzione e la relativa espansione delle opportunità di gioco legali nei Paesi considerati, il che si è mostrato strettamente connesso all’incremento della spesa pro-capite per gioco d’azzardo e ad un aumento complessivo dei tassi di partecipazione a questa attività. Dopo tale fase è iniziato un graduale calo delle percentuali complessive dei soggetti definiti come problematici e, attualmente, i tassi di persone con problemi di gioco d’azzardo eccessivo sono analoghi a quelli degli anni ’80, prima dell’espansione del gioco. Poiché la disponibilità del gioco d’azzardo è in costante aumento negli ultimi trent’anni in molti Paesi, i risultati dell’indagine possono supportare due tesi differenti, ma non necessariamente in contrasto (Shaffer, LaBrie, e LaPlante 2004; Storer, Abbott, e Stubbs 2009):     1. l’aumento della disponibilità del gioco d’azzardo porta ad una crescita nei tassi complessivi di GAP;      2. le popolazioni tendono ad adattarsi nel corso del tempo.  Esistono infatti differenti meccanismi potenzialmente responsabili della diminuzione della prevalenza del gioco d’azzardo eccessivo126 (Williams, Volberg, e Stevens 2012,7):     – crescita della consapevolezza della popolazione dei possibili danni legati al gioco d’azzardo (abbassamento dei livelli di predisposizione all’attività);   – diminuzione complessiva della partecipazione alle attività di gioco (maggiore cautela dopo il primo periodo di novità);    – esclusione di alcuni soggetti dal gruppo di giocatori considerati problematici a causa di gravi conseguenze negative derivanti dal gioco stesso (bancarotta, suicidio, ecc.);    – aumento degli sforzi complessivi volti a garantire un gioco “sicuro” e a mettere in atto programmi di prevenzione efficaci contro il GAP;    – aumento dell’età della popolazione. (…).     Partendo dal presupposto che di fronte al fenomeno del gioco d’azzardo occorre sviluppare strategie complessive che tendano a minimizzarne gli effetti negativi e, nello stesso tempo, a riconoscerne i potenziali benefici, emerge chiaramente come, in prospettiva, siano da escludere dal dibattito le due opzioni estreme: il proibizionismo e il liberalismo di mercato.    L’opzione proibizionista, ossia considerare il gioco d’azzardo, in quanto tale, un’attività illegale, porterebbe a una crescita esponenziale del mercato clandestino dei giochi e darebbe ampio spazio alla criminalità organizzata e al banditismo”. E posto che l’ipotesi liberista estrema non sia neanche sul tavolo delle idee, resta da salutare con soddisfazione che anche la valutazione scientifica del proibizionismo rappresenta una bocciatura chiara.    In sostanza vengono bocciate inaccessibilità ed accessibilità eccessiva.   Al legislatore l’ardua missione di individuare una tempo per tempo misurata accessibilità che certo non è né la marginalizzazione né tantomeno il proibizionismo dell’Effetto Espulsivo imposto dai distanziometri attuali.

Ed ecco perché deve muoversi critica alla valutazione centrale della Sentenza.    Dopo mesi e mesi di perizia con il coinvolgimento di medici non sembra possibile concludere tutta la valutazione sull’efficacia utilizzando la locuzione che sembra “non implausibile [la] efficacia preventiva sulle categorie dei giocatori sociali/occasionali e delle fasce giovanili, onde impedirne un’evoluzione in senso patologico nel comportamento di gioco.”.   Soprattutto se ciò accade in presenza di una CTU che chiaramente evidenzia i dati scientifici del CNR secondo cui “solo il 4.3% dei giocatori sociali ha invece giocato agli apparecchi da intrattenimento (Vlt e slot)”.  Il tutto come a dire: si relega il gioco pubblico in periferia, penalizzando i giocatori problematici e patologici, per prevenire una fascia di utenti sociali del centro (e non della periferia) che attualmente dimostra di avere interesse al gioco nella misura del 4,3%?

La realtà è che il distanziometro sostanzialmente espulsivo perché viziato da errore tecnico non dissuade né cura, da un lato, e penalizza, dall’altro.  Se si vuole fare del bene si può fare del bene con un’offerta moderata, sana e capillare, unita ad una forte azione di prevenzione per tutti gli utenti ed un’efficacie azione per quelli problematici e patologici, siano essi del centro che delle periferie delle città. Il tutto assicurando salute, salvaguardando i risparmi, tutelando l’ordine pubblico, arginando l’offerta illegale, mantenendo i livelli di gettito che servono per politiche economiche di tutti i governi (da ultimo quota 100 e reddito di cittadinanza), salvaguardando migliaia di posti di lavoro e gli investimenti delle imprese al servizio dello Stato.

 

  1. Per i giocatori problematici e patologici potrebbero essere in futuro previste altre misure.

Per avvalorare il proprio ragionamento dato per “assodato” e “non implausibile”, secondo cui il distanziometro come congegnato dalla norma servirebbe a dissuadere gli utenti razionali frequentatori del centro delle città, la Sentenza smentisce le conclusioni scientifiche riportate dal CTU secondo cui ad essere principalmente penalizzati sono i giocatori problematici e patologici ghettizzati ai margini delle periferie.

Ed infatti, la Sentenza prosegue affermando che:  “Né le considerazioni innanzi svolte possono ritenersi infirmate dalle osservazioni del c.t.u. per cui la contrazione dei segmenti di domanda da servire porterebbe inevitabilmente gli operatori (…) a concentrare le proprie strategie commerciali verso i giocatori non occasionali, disposti a spostarsi per soddisfare il proprio bisogno di giocare, talché, nel breve termine, la raccolta di gioco relativa ai giocatori patologici o problematici, ovvero relativa a coloro che si caratterizzano per profilo di rischio moderato e/o severo, non dovrebbe subire per il complesso delle sale ubicate nel territorio provinciale variazioni significative, poiché tali consumatori, per i meccanismi sottesi alle dipendenze, sarebbero disposti a spostarsi anche di molto al fine di soddisfare il bisogno di gioco, con il conseguente rischio di una concentrazione delle strategie degli operatori verso i giocatori problematici con la finalità di attirarne un maggior numero all’interno delle sale e con la possibilità che una parte più o meno ampia di questi possa aggravare il proprio comportamento di gioco nella direzione dello sviluppo di una reale dipendenza patologica.”.

Altrettanto preoccupanti sono le motivazioni addotte nella Sentenza laddove viene precisato che: “Trattasi, invero, di effetti negativi nel breve periodo, da affrontare in un momento successivo con interventi adeguati incentrati sulle categorie dei giocatori problematici”. Il tutto come a dire che questa incongruenza è un male minore e potrà trovare una tutela non nel breve periodo ma in momento successivo.

In realtà, il CTU ha posto scientemente all’attenzione del Giudice l’incongruenza del distanziometro che finisce per andare contro lo scopo della norma, precisando ciò al termine delle proprie conclusioni, ritenendo il fatto la circostanza centrale della propria intera ricostruzione.

L’ultimo paragrafo della CTU travisata, infatti, recita: “il cambiamento nella struttura dell’offerta del segmento del mercato in questione indotto dalla modifica della normativa provinciale implica anche la focalizzazione su proposte di servizi con l’obiettivo di attrarre i giocatori problematici e patologici. In particolare, queste nuove sollecitazioni da parte dell’offerta rischiano di polarizzare il segmento dei giocatori problematici, con alcuni che tenderanno a ridurre la loro frequenza di gioco mutando il loro profilo in sociali/occasionali e altri che, invece, attratti da nuovi servizi offerti dai gestori muteranno il loro profilo in patologico. Gli esiti finali, in sostanza, potrebbero essere contrastanti con gli obiettivi prefissati dalla norma, rimarcandone in questo senso la sua inefficacia.”.

Di qui l’ulteriore travisamento.

 

  1. Conclusioni

Da quanto sopra emergono le incongruenze della decisione interne al giudicato e il travisamento rispetto la valutazione complessiva operata della CTU e sintetizzata in premessa.

Deve pertanto concludersi che non sia condivisibile superato il test sintesi proposto dalla Sentenza laddove viene precisato che “la discrezionalità del legislatore non va confusa con la discrezionalità (amministrativa e/o tecnica) dell’amministrazione pubblica, nel senso che la prima costituisce l’esplicazione delle scelte politiche degli organi investiti del potere legislativo e trova i suoi limiti nelle sole norme sovraordinate di rango costituzionale (ed, eventualmente, nel diritto eurounitario), talché la stessa, una volta rispettati tali limiti (compresi i principi di ragionevolezza e di razionalità intrinseca), non appare ulteriormente sindacabile (in sede di giudizio di costituzionalità).”.

E ciò anche per le richiamate ragioni di mancanza di ragionevolezza e razionalità intrinseca.

D’altronde a nessuno verrebbe mai in mente di mettere in periferia le pasticcerie per disincentivare l’uso dei dolci per i consumatori razionali del centro, rinviando ad una fase successiva la cura dell’obesità o del diabete.

E se proprio vogliamo dirla tutta, a nessuno verrebbe mai in mente di mettere i tabaccai lontani dal centro per disincentivare il consumo di sigarette per chi vive in centro, non in periferia, e fumatore non è.

 

 

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