07 Apr QUANDO IL GIOCO ( LEGALE) VIENE ESPULSO (GIOCONEWS APRILE 2014)
Inimmaginabile, nel 2011, l’effetto espulsivo dei provvedimenti anti gioco legale . Oggi non può essere ignorato.
Nell’azione di contrasto alla proliferazione sul territorio di provvedimenti limitativi del gioco legale accade spesso di doversi confrontare con eccezioni che riguardano essenzialmente il fatto che in materia si è in effetti pronunziata già la Corte Costituzionale.
Ebbene, si è consapevoli dell’esistenza del precedente rappresentato dalla nota sentenza della Corte Costituzionale 300/2011, che riguarda il caso della Legge della Provincia di Bolzano n. 13/2010 in materia di giochi. Così come si è consapevoli dell’esistenza di altre sentenze, di Tar e Consiglio di Stato che, a differenza di altre sentenze di segno opposto, hanno in qualche modo “protetto” la competenza degli enti territoriali. Quel che si chiede, allo stesso tempo, è che sia tenuto presente che il tema debba essere affrontato avendo cura di mettere in luce alcuni importanti diversi aspetti.
Quel che si vuole oggi mettere in evidenza è che i precedenti giurisprudenziali richiamati non analizzano però le conseguenze distorte dei provvedimenti anti gioco legale. Tra esse spicca quello che si è più volte definito come effetto espulsivo del gioco legale dall’intero territorio. L’effetto espulsivo è la totale inibizione del gioco legale dall’intero territorio interessato dal provvedimento, di cui ci si accorge applicando in concreto i metri di riferimento ai luoghi sensibili individuati. Ciò accade perché o sono eccessivi i metri del raggio di interdizzione o sono eccessive le tipologie dei luoghi sensibili, al punto da sovrapporre le aree proibite fino a coprire l’intero territorio di riferimento (comunale, provinciale o regionale). L’effetto espulsivo in sostanza è l’effetto proibizionistico concreto che si produce in luogo della misura obiettivo dei provvedimenti, descritta come mera regolamentazione della distribuzione del gioco legale sul territorio.
Ebbene, questa circostanza è certamente censurabile sotto il profilo della mancanza di coerenza tra gli obbiettivi posti dalla regolamentazione locale e l’effetto in sostanza determinato. Essa è poi censurabile sotto altro e più generale principio per cui non po’ in alcun caso a livello territoriale proibirsi – né volutamente, né involontariamente – ciò che il legislatore nazionale consente.
Qualcuno potrebbe, inoltre, sostenere che l’effetto espulsivo, se noto in principio, avrebbe probabilmente insinuato un dubbio anche nel ragionamento della Corte contenuto nella sentenza richiamata del 2011. Corte che, come si ricorderà, ha concluso per la legittimità della legge provinciale anti gioco legale, in quanto la misura è considerata “non riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di ordine pubblico e sicurezza; materia che (…) attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico”. La Corte ha, peraltro, ulteriormente specificato che non si deve guardare agli effetti riflessi ma alla ratio della norma e che comunque “le disposizioni censurate hanno riguardo a situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente rilevanti”.
La Corte, probabilmente, sollecitata sul punto, avrebbe tenuto conto del fatto che l’involontario o meno effetto espulsivo del gioco legale sia idoneo a favorire la sostituzione del gioco legale con l’offerta di gioco illegale per soddisfare la domanda di gioco che esiste. La Corte, probabilmente, avrebbe tenuto conto che consentire il radicamento dell’offerta di gioco illegale significa consentire (non arginare! non prevenire!) il compimento di reati che diverrebbero reiterati e ripetuti (dall’offerta di gioco d’azzardo illegale al riciclaggio, dall’evasione di imposte per somme oltre soglia a tutte le forme di azione della criminalità sul territorio). La Corte avrebbe potuto considerare tale circostanza non un mero effetto riflesso della norma ma un vizio radicale della medesima.
Ciò detto, oggi cosa si può fare per arginare il fenomeno? L’effetto espulsivo ha un’importanza centrale nei contenziosi avvero i provvedimenti anti gioco legale. Esso rappresenta un ulteriore importante aspetto da valutare ai fini della censura del provvedimento.
Si pensi, infatti, che l’effetto espulsivo si appalesa come idoneo a far ritenere che con l’emanazione del provvedimento e delle norme presupposto sia stato esercitato un potere non rientrante nelle competenze assegnate all’ente locale territoriale dall’ordinamento giuridico: nessun soggetto diverso dallo Stato può dirsi che abbia il potere di interdire radicalmente sull’intero proprio territorio l’esercizio di un’attività lecita e regolamentata dallo Stato. Ed a nulla varrebbe, per salvare il provvedimento, la prova del fatto che l’intenzione dell’ente fosse quello di regolamentare e non vietare il gioco legale.
Ma vi è di più, l’effetto espulsivo può risultare determinante anche quando si propongono le questioni di legittimità costituzionale delle norme regionali presupposto.
A titolo esemplificativo si pensi alla lesione dell’art. 41 della Costituzione che garantisce la libertà di iniziativa economica. Ove si dimostri l’effetto espulsivo del provvedimento anti gioco legale, è difficile ritenersi manifestamente infondata la relativa questione di legittimità: in questo caso la libertà di iniziativa economica risulta fortemente frustrata, non potendosi ritenere proporzionato il cosiddetto “sacrificio imposto al privato”. E ciò, posto che il medesimo, più che un sacrificio, è definibile piuttosto una mutilazione radicale dell’attività di impresa, uno sradicamento integrale dell’attività di impresa dal territorio. In altre parole, appare concretizzarsi una grave lesione della libertà di impresa garantita dall’art. 41 della Costituzione con evidenti danni, per gli operatori del settore in termini di estromissione delle proprie attività dai territori interessati e mancato ritorno economico rispetto agli investimenti effettuati. Peraltro, a sollevare il problema della tutela dell’interesse alla libertà di impresa è più volte intervenuta anche la giustizia amministrativa.
Non ultimo per importanza, infine, il fatto che il fenomeno dell’effetto espulsivo stia interessando via via sempre più territori, non solo comunali ma anche provinciali e regionali. Esso è il frutto di un’attività legislativa non preceduta dalle meditate e preventive pianificazioni su base nazionale, invece invocate dal Decreto Balduzzi, secondo i criteri richiamati nei precedenti numeri della rivista. Gli effetti della diffusione del fenomeno avranno, e stanno avendo, ancor più un impatto sugli interessi di carattere generale e che hanno spinto e spingono il legislatore ad evidenziare a più riprese esigenze di unitarietà di trattamento sull’intero territorio nazionale.