GIOCO PUBBLICO E RUOLO DEGLI ENTI LOCALI (GIOCONEWS FEBBRAIO 2014)

GIOCO PUBBLICO E RUOLO DEGLI ENTI LOCALI (GIOCONEWS FEBBRAIO 2014)

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Ruolo degli enti locali e territoriali nelle versioni del Decreto Balduzzi ante conversione e post conversione

Nell’ambito dei contenziosi sviluppati attorno ai provvedimenti del territorio limitativi della distribuzione del gioco legale, ad un certo punto del dibattito giurisprudenziale si è potuto fare riferimento al cosiddetto Decreto Balduzzi, soprattutto relativamente alla questione legata alla individuazione di distanze minime da determinati luoghi sensibili.

Uno spunto di riflessione interessante attiene alla valutazione di eventuali differenze tra la versione ante conversione, da un lato, e la versione post conversione, dall’altro, e ciò al fine di verificare se ed in quali termini la visione del Governo, che ha proposto il testo nella formulazione originaria, si sia discostata da quella del Parlamento, che ha indicato modifiche in sede di conversione.

Nella sua versione precedente alla conversione di legge, come concepita dal Governo, si rinviene, al comma 10 dell’art. 7, il principio della “competenza decisoria esclusiva” dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (“ADM”) in materia di pianificazione della “ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante apparecchi (…)”.   Tale principio, tra l’altro focalizzato sulle cosiddette Awp, le slot machine, va poi letto alla luce del ruolo che il  decreto ante conversione ritaglia agli enti locali:

(i) alla fine del comma 10, si specifica che nell’azione di pianificazione assegnata ad ADM “si tiene conto (…) di ogni altra qualificata informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate dei Comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali“.    Il ruolo qui evidenziato, dunque, non sarà meramente informativo, ma certamente appare lontano da rappresentare un potere di deliberare misure limitative concorrenti rispetto a quelle nazionali;

(ii) alla fine del comma 9, si specifica che gli enti locali possano agire attraverso l’invio di segnalazioni ad ADM  “per le conseguenti attività (…) da parte degli agenti di Polizia locale le violazioni delle norme in materia di giochi con vincite in denaro constatate, durante le loro ordinarie attività di controllo previste a legislazione vigente, nei luoghi deputati alla raccolta dei predetti giochi“.    Ed anche in questo caso, l’azione assegnata agli enti locali, ed in particolare alla Polizie locali, non sembra avere alcun carattere regolamentare mentre assume una veste di accertamento mero di violazioni rispetto alla normativa sui giochi previsti dalla legislazione.

Peraltro il decreto ante conversione prevede che le richiamate “pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione”.

Ebbene, il dato testuale dell’articolato suggerisce che si sia ritenuto:  (i) di mettere un ulteriore freno, rispetto a quelli previsti alle norme esistenti, alla distribuzione di eventuale future forme o concessioni di gioco legale e non a quelle esistenti;   (ii) che le realtà esistenti di gioco legale e la numerosità delle medesime non costituiscano un problema attuale quanto piuttosto uno zoccolo di base necessario per occupare / presidiare un territorio altrimenti invaso da offerta di gioco illegale;  (iii) che una pianificazione di tal genere consenta, altresì, di rispettare i rapporti convenzionali già perfezionati e non determini non previste e non prestimate conseguenze sui busisness plan degli operatori, da un lato, e sul gettito erariale, dall’altro.

Ed ancora, pur non parlandosi specificamente di distanze minime, si fornisce una definizione dei luoghi cosiddetti sensibili, identificandoli negli istituti scolastici primari e secondari, nelle strutture sanitarie ed ospedaliere, nei luoghi di culto, esistenti alla data del relativo bando.   Di tale inciso rileva non solo il fatto che i luoghi siano individuati con precisione ed attenzione, quanto poi l’ultima nota  (secondo cui detti luoghi devono esser quelli esistenti alla data del relativo bando e non altri successivi): ciò è estremamente utile a far dedurre che ci si sia dimostrati sensibili alla necessità che il tema della distribuzione, pure meritevole di attenzione e di applicazione, non sia idoneo a pregiudicare le sempre pure importanti esigenze di certezza del diritto e dei rapporti.

Quanto alle modifiche di rilievo introdotte in sede di conversione, può dirsi quanto segue.

(i) Alla fine del comma 8 dell’art. 7, è aggiunto che “Il Ministero dell’economia e delle finanze (…) emana un decreto per la progressiva introduzione obbligatoria di idonee soluzioni tecniche volte a bloccare automaticamente l’accesso dei minori ai giochi, nonché volte ad avvertire automaticamente il giocatore dei pericoli di dipendenza dal gioco”.     Ebbene, con tale modifica il Parlamento sembra confermare l’orientamento assunto dal Governo in ordine al fatto che è lo Stato centrale – in questo caso attraverso il Ministero dell’economia e delle finanze –  a doversi occupare di temi  riguardanti la regolamentazione del gioco.

(ii) Al comma 9 dell’art. 7, è aumentato da cinquemila a diecimila il numero dei controlli, destinati al contrasto del gioco minorile, che ADM è tenuta a pianificare.     Con tale modifica limitata al numero dei controlli da effettuare, il Parlamento sostanzialmente conferma il principio della “competenza decisoria esclusiva” sopra esposto.

(iii) Al comma 10 dell’art. 7 è precisato che ADM non deve agire in via esclusiva per la individuazione della pianificazione della ricollocazione dei punti di commercializzazione, ma deve seguire i criteri indicati, con decreto del Ministero delle Finanze e del Ministero della Salute.   Ancora una volta si conferma e rafforza la competenza in materia di gioco dell’amministrazione centrale dello Stato, questa volta anche attraverso l’azione del Ministero della Salute.

(iv) Sempre al comma 10 dell’articolo 7 è specificato che i ministeri suddetti emanino il citato decreto “previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281”.   Dunque, in sede di conversione, è meglio definito il ruolo degli enti locali.    Mentre il Governo, con il decreto attribuisce esclusivamente ai Comuni il ruolo di segnalatori di eventuali problematiche rilevate sul proprio territorio e connesse al gioco, il Paramento introduce due novità:    (a) oltre ai Comuni anche Regioni e Province possono segnalare ai ministeri competenti (finanze e salute) eventuali esigenze legate al territorio;   (b) tale attività può avvenire esclusivamente tramite la procedura della Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.     In altre parole, fermo restando che la competenza è e resta a livello centrale, alle amministrazioni territoriali è consentito partecipare ma  esclusivamente con il sistema coordinato della Conferenza unificata.

(v) Il Parlamento, poi, precisa che i luoghi sensibili, declinati nel testo della Legge come “istituti di istruzione primaria e secondaria, (…) strutture sanitarie e ospedaliere,  (…) luoghi di culto, (…) centri socio ricreativi e sportivi”, debbano essere, unitamente ai richiamati criteri, ulteriormente “definiti con decreto” (sempre ministeriale).   Il che significa, ancora una volta, che la competenza spetta allo Stato centrale e sue amministrazioni.

(vi) Infine il Parlamento prevede, con l’aggiunta dell’ultimo periodo del comma 10 dell’articolo 7, l’istituzione di un osservatorio presso ADM composto da esperti individuati dai Ministeri della salute, dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, delegati delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonché rappresentanti dei comuni “per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave”.     Anche in questo caso l’iniziativa interessa attività di amministrazioni centrali come i ministeri richiamati.

Per tali ragioni, le valutazioni operate sembrano suggerire che Governo e Parlamento abbiamo armonicamente espresso la volontà del Legislatore nel senso di porre grande attenzione ai temi del territorio ed alla regolamentazione del settore ma attraverso un presidio / coordinamento delle attività a livello centrale che assicuri il soddisfacimento di esigenze di unitarietà di trattamento e di politiche del gioco da attuare omogeneamente sull’intero territorio nazionale.

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