02 Ott La Questione Territoriale Unificata (Gioconews ottobre 2017)

Pubblichiamo l’articolo a firma di Geronimo Cardia dal titolo “La Questione Territoriale Unificata” apparso sul numero di ottobre 2017 della rivista specializzata Gioconews. Di seguito il contenuto dell’articolo e la possibilità di fare il download del pdf.

Cosa comporta l’intesa raggiunta tra Stato ed Enti locali sul riordino del gioco pubblico? Ecco i confini della “Questione Territoriale” ancora aperta, ma verso una soluzione.

A cura di Geronimo Cardia

Ormai è storia. A seguito della proliferazione della normativa territoriale registrata dal 2010; preso atto della necessità di riproporre una razionalizzazione su base nazionale non avvenuta né a seguito del decreto cosiddetto Balduzzi del 2012 né a seguito del tentativo di delega di riforma nel settore dei giochi del 2014; con l’obiettivo di debellare il pluri-denunziato effetto espulsivo della normativa locale per sbloccare l’avvio delle gare per l’assegnazione delle nuove concessioni/diritti scommesse essendo tutte quelle in essere in scadenza il 30 giugno 2016; il legislatore nazionale, a dicembre del 2015, impone nuovamente a Regioni, Province e Comuni di confrontarsi con lo Stato sulla materia dei giochi. Infatti all’articolo 1, comma 936 della Legge n. 208 del 28.12.2015 (Legge di stabilità 2016) viene stabilito che: “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

LA STORIA – Al 30 aprile 2016 i lavori della Conferenza non si concludono e le concessioni in essere vengono prorogate oltre il 30 giugno 2016 nella consapevolezza piena dell’impossibilità di procedere con la nuova gara per l’effetto espulsivo della normativa locale. Da lì ad oggi, si assiste, da un lato, al progressivo sviluppo della giurisprudenza in materia di orari e distanziometri e, dall’altro, ai continui tentativi di addivenire ad una soluzione concordata nella sede indicata dal legislatore nazionale. Sotto quest’ultimo profilo, solo il 7 settembre 2017 viene pubblicata la raggiunta Intesa in materia di giochi che al Ministro delle Finanze viene richiesto di tradurre, entro il 31 ottobre 2017, in un apposito decreto ministeriale.

L’IMPATTO – A prescindere da ogni valutazione in merito alle scelte di riduzione indicate nel documento richiamato, si vuole qui mettere in luce solo ed esclusivamente l’impatto delle misure indicate su quella che da tempo definiamo Questione Territoriale. Nel documento vanno registrati preliminarmente i precetti condivisi dai firmatari per “definire un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei punti gioco”.

Il primo è quello indicato per i cosiddetti distanziometri secondo cui: “Le Regioni e gli Enti locali – al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione dei minori e nella lotta alla ludopatia, nonché nel contrasto all’insediamento del gioco illegale e considerato che i punti gioco a regime saranno, complessivamente, la metà circa dei punti di gioco pubblico attualmente in esercizio – adotteranno, nei rispettivi piani urbanistici e nei regolamenti comunali, criteri che, tenendo anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti, relativi agli attuali punti di vendita con attività di gioco prevalente, con la finalità di garantire la tutela della salute pubblica e della pubblica sicurezza, consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata”. Su tale precetto va valorizzato positivamente il fatto che: gli interessi da tutelare sono più di uno e da gestire contemporaneamente (minori, ludopatia, gioco illegale); riguardo ai minori occorre agire pensando a “una maggiore efficacia nella prevenzione” posto che, aggiungiamo noi, già la normativa nazionale pone divieti assoluti di gioco; la normativa locale deve intervenire per una distribuzione del gioco, non per un’espulsione del gioco; la normativa locale deve intervenire per una distribuzione del gioco che sia “equilibrata” e che non determini una marginalizzazione; la normativa locale deve intervenire avendo cura e la responsabilità di tutelare contemporaneamente salute pubblica e (importantissima la congiunzione apposta nell’Intesa) la pubblica sicurezza (che smette dunque di essere un mero interesse riflesso?).

Ma non è tutto: la normativa locale deve tenere conto “anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti”. Si tratta di principi importanti, ovviamente pre-esistenti nell’ordinamento giuridico italiano, più volte portati all’attenzione dei giudici, ma per la prima volta ordinatamente messi in fila e sottoscritti dai protagonisti delle fonti normative del Paese. Il secondo precetto è quello indicato per le limitazioni di orario, secondo cui agli enti locali viene riconosciuta “la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco. La distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata va definita, d’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in una prospettiva il più omogenea possibile nel territorio nazionale e regionale, anche ai fini del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti cosi definiti”. Anche su tale precetto va valorizzato positivamente il fatto che: le limitazioni orarie, che vanno individuate in fasce, non possono imporre interruzioni (si badi, interruzioni) quotidiane complessivamente superiori a sei ore; le limitazioni di orario interessano, nel caso, varie tipologie di gioco (e non una sola); la distribuzione nell’arco della giornata delle fasce di interruzione va definita, d’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, perché l’obiettivo è quello di dare regole il più omogenee possibili sul territorio nazionale.  Questi principi, ancorché partano da principi generali pre-esistenti e pure rappresentati ai Giudici (quali il principio della proporzionalità, dell’obbligo di istruttoria adeguata, di esigenze di unitarietà di trattamento sul territorio nazionale), per la loro specificità assumono carattere innovativo.  Oggi i regolamenti comunali che fanno chiudere per più di sei ore al giorno, o che prevedono fasce orare adottate senza l’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sono Regolamenti comunali in contrasto con l’Intesa. Il dubbio che si è posto poi è quello del peso dell’emendamento preteso dal legislatore locale ed inserito in calce al quinto punto dell’intesa dall’incipit “accentuare l’azione preventiva e di contrasto al gioco d’azzardo patologico”. Secondo detto emendamento “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque a esplicare la loro efficacia. Inoltre le Regioni e le Province autonome, ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione”. La riflessione si impone perché, come si è avuto modo di anticipare all’indomani dell’Intesa, l’emendamento recepito è stato presentato da alcuni quale strumento attraverso il quale fare salvo ogni provvedimento locale esistente o futuro che determini proibizionismo, se ritenuto necessario dall’ente locale di turno. Su questo punto sono due le riflessioni che si impongono. Da un lato, per i distanziometri non può dimenticarsi che bisogna avere riguardo di ritenere che una disposizione che prevede un distanziometro viziato da effetto espulsivo, che impone il proibizionismo, o che determina una marginalizzazione (i.e. territori caratterizzate da zone interamente vietate e zone con concentrazione massima di offerta di gioco), certamente non è in linea con il divieto – assoluto ed inderogabile – di proibizionismo e non assicura, certamente, quella che l’Intesa conferma essere “tutela maggiore”.

I QUESITI – E infatti, come può dare “maggiore tutela” un provvedimento che espelle il gioco legale, che  apre le porte all’offerta di gioco illegale, che agevola la diffusione di prodotti di gioco fuori controllo e che per definizione fanno male più di quanto non faccia un gioco controllato, che consenta la perdita di gettito erariale? Come può dare maggiore tutela un distanziometro viziato da effetto espulsivo che in un solo colpo viola i sei principi costituzionali che spesso richiamiamo quali salute, ordine pubblico, gettito erariale, impresa e lavoro?  È semplice: non può. Inoltre, ogni misura del territorio che intenda spingersi oltre i richiamati principi dall’Intesa ha l’onere di dimostrare l’effettiva specifica esigenza di una maggiore tutela per le specificità del proprio territorio rispetto alle esigenze ed alle tutele nazionali: la disposizione dovrebbe comunque dimostrare non solo la preesistente esigenza specifica di maggiore tutela ma anche l’efficacia della misura proposta, in termini di assicurazione di “maggior tutela” rispetto ai presidi esistenti. Dall’altro, per le limitazioni di orario è interessante il fatto che l’arma della “maggior tutela” sia stata lasciata, sia pure con il calibro sopra descritto, solo nelle mani di Regioni e Province Autonome ma non per i Comuni.  Tale differenziazione è da subito rilevante, in quanto, conseguentemente, non possono invocarsi neanche in astratto le richiamate esigenze di “maggior tutela” per le limitazioni di orario che impongono chiusure estese per oltre 6 ore giornaliere o le cui fasce non siano coordinate con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli disposte da ordinanze o regolamenti comunali privi di copertura da parte di legge regionale. E per queste ultime, comunque, rimarrebbero tutte le censure in termini di istruttoria e proporzionalità già richiamate. In altre e più stringate parole, per la disapplicazione della normativa territoriale (esistente o futura) che si palesa incompatibile con i principi di diritto esistenti e da oggi anche con le regole concordate nell’Intesa, perché proibizionistica, resta la sede giudiziale che continuerà a tracciare la linea giurisprudenziale applicabile.

L’ATTESA DEL DECRETO – Una cosa è certa, molti aspetti potranno trovare adeguata ritualizzazione e piano chiarimento nel decreto ministeriale del Ministero dell’Economa e delle Finanze annunciato per il 31 ottobre 2017, pure richiamato in calce all’Intesa. Ma nel frattempo non va dimenticato che le esigenze di un gioco legale ben regolamentato imputabili a minori, fasce deboli, giocatori affetti da Gap, utenti, operatori, dipendenti degli operatori e Stato sono esigenze reali, concrete, attuali e ormai con poco ossigeno a disposizione.