Le istruzioni precedenti
Nel tempo alle Questure son state fornite istruzioni operative per lo svolgimento delle attività di verifica propedeutiche al rilascio dell’autorizzazione ex articolo 88 Tulps.
Mutando un orientamento che si era consolidato, la circolare del Ministero dell’Interno n. 557/PAS/U/00381/12001(1) del 19/3/2018 in materia di “Licenza ex art.  88 del TULPS per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, di sale giochi  con apparecchi  videolottery e sale bingo.  Distanze minime da luoghi sensibili.  Indicazioni operative” ha chiesto alle Questure di occuparsi anche delle distanze regionali.   Con l’occasione, con la circolare sono state quindi abrogate “le precedenti circolari nn. 557/PAS/U/007404/12001(1) del 19.04.2012; 557/PAS/U/004248/12001(1) del 06.03.2014; 557/PAS/U/012936/12001(1) del 29.07.2014; 557/PAS/U/008352/12001(1) del 18.05.2016 e 557/PAS/U/008686/12001(1) del 08.06.2017, le quali verranno pertanto rimosse dal  sito istituzionale.”
In particolare, a pagina 2 del documento viene ricordato che nelle precedenti circolari era inizialmente prevista la sola competenza di accertamento su questioni come i requisiti soggettivi e oggettivi dei locali. Nel documento si ricorda infatti che si era precedentemente  “espresso l’orientamento secondo cui, con riguardo ai  titoli  di polizia  in parola,  la competenza  del Questore  doveva  intendersi  limitata al  solo accertamento  dei requisiti  soggettivi  richiesti dal  T.U. delle  Leggi  di  P .S.   ed  a  quelli,  di  carattere  oggettivo,  riguardanti   le   caratteristiche   dei  locali strettamente rilevanti ai  fini di pubblica sicurezza”.
Inoltre, viene messo in evidenza che, sulla base di tale ragionamento, la verifica delle distanze dovesse essere di competenza degli Enti Locali. Ed infatti si legge che “è stato  ritenuto  che nell’ambito  del procedimento  autorizzatorio  di cui all’art.  88  del  TULPS  non  dovesse  essere  accertato  anche  il  rispetto  delle  “distanze  minime”, mettendo   in   evidenza   come   tale   aspetto   dovesse   formare   oggetto   di   una   separata   attività provvedimentale  di competenza degli Enti Locali.”

Le motivazioni del cambio di rotta del 2018
La circolare del 2018 invece introduce il principio secondo cui le “Questure debbano verificare, oltre ai requisiti richiesti dalla legislazione di pubblica sicurezza anche il rispetto delle normative, regionali o comunali, in materia di distanze minime (…) da luoghi considerati sensibili”.
La motivazione di una siffatta decisione è sviluppata nel documento su due presupposti, che all’epoca potevano anche ritenersi riferiti a fatti nuovi, ma che oggi a ben vedere sembrano potersi ritenere superati.
In particolare, in primo luogo, si cita l’intervenuta Intesa Stato Regioni del 2/9/2017 che avrebbe indicato la via per un’ “equilibrata distribuzione sul territorio” dei prodotti di gioco “tenendo conto dell’ubicazione degli investimenti esistenti” e che, pur non essendo (neanche) all’epoca attuata con il richiesto decreto ministeriale del Ministero dell’Economia e delle Finanze comunque “conferma   la  piena  attualità dell’esigenza di adottare  sistemi per una razionalizzazione  della presenza  delle attività  in questione”.
Ebbene a ben guardare il sistema delle attuali distanze risulta superato se anche solo si osservano le posizioni assunte dal Mef, dal Legislatore, dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e se si osservano i dati storici a consuntivo: (i) a distanza di sette anni l’Intesa non è stata mai attuata dal Mef; (ii) nel tempo la giurisprudenza si è posta nella posizione di non ritenere vincolanti i contenuti dell’Intesa, benché una parte della stessa giurisprudenza a tratti abbia dimostrato di ritenere cogenti i principi posti dalla medesima Intesa; (iii) la Delega Fiscale del 2023 ha richiamato la necessità di fare un riordino delle norme del gioco anche sul territorio, si ritiene perché lo schema di distanze e orari non ha funzionato ed è cosa nota che sono in corso i lavori della Conferenza delle Regioni con l’Agenzia delle Dogane per cambiare questo sistema e queste misure, sostituendole con altre concretamente efficaci; (iv) la domanda di gioco da quando ci sono le misure delle distanze e degli orari si è spostata su tipologie di gioco non colpite da distanze e orari come l’on line se non l’illegalità con ciò certificando quanto il sistema di delle distanze debba ritenersi superato e non idoneo a perseguire gli interessi di tutela della salute.
Nella circolare si citano, poi, quale seconda ed ultima motivazione a sostegno dell’asserito obbligo per le Questure di verificare le distanze “le novità introdotte dalla riforma del procedimento amministrativo recata dalla legge 7 agosto 2015, n.  124 e dai discendenti decreti attuativi”, ed in particolare “il nuovo art. 19-bis, [della Legge 24/90 che] ha sancito il principio della concentrazione  dei regimi amministrativi”.
Il tutto spingendosi ad affermare che, essendovi tra le attività interessate dalla riforma anche quelle delle licenze ex articolo 88 del Tulps, all’imprenditore che voglia aprire una sala non verrebbe richiesto, oltre all’istanza ex articolo 88 Tulps, “lo  svolgimento di altri adempimenti  o l’obbligo  di munirsi di ulteriori  atti di assenso”.    Sulla base di questa interpretazione, la circolare si spinge ad evidenziare che quindi: (i) le Questure sono tenute a “verificare la sussistenza non solo dei requisiti stabiliti dalla legislazione di polizia, ma anche da altre fonti normative”; ed addirittura che (ii) “restano (…)  escluse  dall’ambito  delle verifiche  di competenza  dell’ Autorità  di P.S., solo le condizioni  antincendio”.
Il tutto omettendo di ricordare, a titolo di esempio e tra gli altri numerosi adempimenti amministrativi che vedono obbligato l’imprenditore con diverse, ulteriori e specifiche autorità di riferimento, la centrale, imprescindibile e non assorbibile attività amministrativa di competenza dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per la gestione di concessioni ed autorizzazioni sui territori a svolgere, nel luogo fisico indicato, l’attività del Bingo (così come delle videolotterie), all’esito dei relativi collaudi.
La norma citata nella circolare non può ritenersi idonea ad incidere sul riparto sostanziale di competenze, avendo invece introdotto principi di semplificazione e concentrazione procedimentale, che non possono essere interpretati in senso espansivo al punto da ridisegnare le attribuzioni funzionali tra amministrazioni diverse.
Non è un caso che correttamente nel tempo le licenze ex art. 88 sono state rilasciate eventualmente con la precisazione “ferma restando l’applicazione delle norme del territorio”, la cui verifica può essere svolta da qualunque forza di polizia o ente emittente nell’esercizio dei poteri di monitoraggio dello svolgimento dell’attività.

Conclusioni
Appare quindi oggi difficilmente sostenibile la perdurante necessità che le Questure provvedano anche alla verifica del rispetto delle distanze regionali o comunali ai fini del rilascio delle licenze ex art. 88 T.U.L.P.S.
L’ampiamento del 2018 poteva essere giustificato da presupposti che però oggi sono venuti meno.
A distanza di oltre sette anni, il sistema delle distanze si rivela anzitutto superato sul piano dell’efficacia sostanziale.
Ed in ogni caso, laddove si ritenesse tuttora obbligatoria per le Questure la verifica delle distanze minime, essa non potrebbe in alcun modo risolversi in un atto meramente ricettizio o notarile delle valutazioni di altre amministrazioni locali.
La natura stessa del potere di polizia – che implica l’esercizio di un giudizio tecnico sulla compatibilità del locale e dell’attività con le esigenze di sicurezza pubblica – esige che, ove tale competenza fosse mantenuta, l’autorità di pubblica sicurezza disponga di una discrezionalità tecnica autonoma, indipendente e motivata, da esercitarsi all’esito di un’istruttoria propria e non appiattita su determinazioni di uffici comunali o regionali.
Diversamente, si verrebbe a configurare un vulnus ai principi di imparzialità e di responsabilità amministrativa, in quanto l’autorità rilasciante risponderebbe formalmente di un atto il cui contenuto sostanziale sarebbe eterodiretto da soggetti estranei al procedimento di pubblica sicurezza.
L’attuale evoluzione normativa e istituzionale del settore, peraltro, si muove verso un necessario riordino organico della materia. In tale prospettiva, l’esigenza primaria è quella di restituire chiarezza e coerenza sistemica anche sotto il profilo dell’assetto delle competenze.