Per un gioco (e un legislatore) consapevole – (Gioconews/luglio 2019)

12/07/2019

Articolo di Gioconews a firma Geronimo Cardia – Avvocato, dottore commercialista e revisore contabile.

Capita spesso che enti locali chiedano un punto di vista agli operatori del gioco pubblico, attraverso le loro associazioni di categoria, in merito alle iniziative regolatorie proposte o attuate sul territorio in materia di gioco che presentano come obiettivo quello di contrastare il disturbo di gioco d’azzardo e i soggetti deboli. Capita spesso che tale quesito si ponga spesso anche in altri contesti quale quello culturale, quello convegnistico, quello politico e ovviamente quello giudiziario. L’approccio valutativo, affinché si muova con l’obiettività che si addice a un atteggiamento maturo e distaccato da interessi o visioni di parte, non può che ispirarsi a considerazioni tecniche e scientifiche, disponibili o da intraprendere. Ebbene, una volta per tutte si è pensato di mettere sul tavolo, riordinandole, le leve di indagine che è necessario azionare per giungere a risultati di ricerca completi e utili per affrontare seriamente un discorso costruttivo in termini di efficienza ed efficacia normativa. Come si è avuto modo di chiarire più e più volte, i giudizi di valore nel contesto del gioco pubblico in Italia non possono prescindere dagli obiettivi di tutela che la stessa Costituzione illumina sul percorso: la tutela della salute e del risparmio dell’utente, l’ordine pubblico e il gettito erariale dello Stato, l’impresa e il lavoro degli operatori al servizio dello Stato. Il tutto tenendo ben presenti le esternalità che possono svilupparsi con la normativa in questione in un senso (conseguenze sugli utenti in termini di disturbo da gioco d’azzardo e relativi costi sociali) ma anche nell’altro (conseguenze sugli utenti in termini di inefficacia concreta delle misure adottate, diffusione illegalità, perdita di gettito erariale da emersione, chiusura di aziende sane, perdita di posti di lavoro).
Ciò detto si affronta la verifica dei distanziometri che le realtà regionali e provinciali del territorio stanno, dal 2010, proponendo sul territorio. Lo ricordiamo: si tratta di una misura secondo la quale il contrasto al disturbo da gioco d’azzardo viene operato vietando l’esistenza di pun- ti di gioco fisico a una certa distanza (di solito 300 o 500 metri) da determinati luoghi definiti sensibili per le loro caratteristiche (scuole, da un lato, ma anche chiese, ospedali, campi sportivi, fermate dell’autobus e via dicendo, dall’altro). Peraltro per come sono strutturate le norme, spesso si prevede un divieto di apertura per i primi anni e poi ad un certo punto la verifica della collocazione per le realtà esistenti. Cosa accade, accade che a seguito di verifiche tecniche nel 100 percento dei casi analizzati sui territori regionali e provinciali, vuoi per l’ampiezza dei metri di interdizione, vuoi per la numerosità dei luoghi sensibili, il combinato disposto delle aree vietate dal distanziometro, da un lato, e delle aree vietate dalla natura o dalle norme urbanistiche preesistenti restituisce allo studioso valutatore un territorio vietato sulla sua sostanziale (attenzione sostanziale) totalità: spesso si parla del 98/99 percento di interdizione.

L’ANALISI URBANISTICA

Per effettuare tale preliminare valutazione ecco che si impone una seria e anche complicata analisi urbanistica che solo esperti possono effettuare e che spesso si trovano di fronte alla difficoltà del riconoscimento dei punti sensibili (perché i distanziometri non forniscono un elenco di indirizzi ma un elenco di tipologie di punti per cui se in alcuni casi non è difficile l’individuazione come per esempio per le scuole, chiarito se debbano essere di ogni ordine o grado, risulta di fatto impossibile quando ad esempio nell’escludere gli studi medici la norma impone di riconoscere quelli che abbiano in cura pazienti affetti da dipendente da gioco d’azzardo). Superata l’incertezza, pure definita irredimibile, lo studio urbanistico restituisce allo studioso una mappatura con le aree di interdizione da distanziometro che si uniscono ai divieti preesistenti e alle zone in cui l’impossibilità di insediamento sia dettata dalla natura dei luoghi. A questo punto si pone un tema di definizione. Il cosiddetto effetto espulsivo è legato al concetto di divieto sulla sostanziale totalità dei territori. La sostanziale totalità dei territori è certamente verificata quando il divieto raggiunge percentuali di interdizione del 96, 98, 99 percento, non solo nel caso del 100 percento. Se poi si vuole dare per forza un nome diverso ecco che qualcuno parla di marginalizzazione, ma sempre di tali percentuali si tratta. Peraltro, i pochi spazi risparmiati dal divieto per essere effettivamente insediabili devono poi essere verificati e ritenuti idonei per accogliere l’offerta di gioco pubblico ritenuta sufficiente per il presidio dell’intero territorio. Non sfugge poi all’occhio attento dell’urbanista che detti spazi spesso coincidono con quelli delle periferie delle città, in cui la densità abitativa è certamente più alta rispetto a quella dei cittadini del centro delle città, e che certamente sono più bisognose di riqualificazioni urbanistiche e sociali rispetto al centro delle città. Peraltro, nessuno avrebbe difficoltà a denunziare un’anomalia, al- meno teorica, di un distanziometro che vieti solo l’1, il 2, il 3, o il 4 percento del territorio.

LA VALUTAZIONE MEDICO SCIENTIFICA

All’analisi urbanistica segue poi, ma non per minore importanza, anzi, la valutazione medico scientifica. E qui l’analisi normalmente si pone su due piani differenti. Uno più generale sull’efficacia concreta dello strumento del distanziometro in sé, e uno specifico sulle conseguenze di un distanziometro che per l’errore tecnico individuato nella perizia urbanistica finisce per essere la causa di quello che ormai da tempo viene chiamato effetto espulsivo (con tutte le precisazioni sopra richiamate in ordine al divieto sulla sostanziale totalità del territorio). Riguardo il piano generale non mancano le critiche laddove viene messo in evidenza che la persona da tutelare stazioni principalmente nella propria abitazione piuttosto che in un luogo sensibile e che i luoghi sensibili non possono tutti essere considerati tali. Peraltro, più volte viene ricordato che l’idea di applicare un distanziometro per la tutela dal disturbo da gioco d’azzardo (Dga) abbia origine nell’emulazione della misura analoga delle distanze imposte ai ripetitori di segnale dei telefoni cellulari rispetto analoghi luoghi ritenuti sensibili, in quel caso giustamente, per l’affluenza numerosa e la permanenza evidente di persone per periodi prolungati. Peraltro, la dottrina scientifica non mette mai in modo evidente il distanziometro tra le soluzioni al Dga (ad esempio anche recentemente è stato confermato che l’Iss non contempli il distanziometro tra le misure analiz- zate e che alcuni studiosi ne abbiano preso le “distanze”). Spesso viene evidenziato che in realtà la discontinuità della visibilità e dell’esistenza sul territorio fisico dell’offerta pubblica rappresenti un disincentivo al gioco e che con ciò venga tutelato il giocatore razionale tenendolo lontano dalla visione dell’area problematica del punto di gioco. Ebbene, a questo viene però contrapposta la riflessione secondo cui la discontinuità che effettivamente si registra è in realtà quella imposta dall’effetto espulsivo o dalla marginalizzazione che dir si voglia nelle periferie. Ed ecco che l’analisi medica passa sul piano speci- fico, per comprendere quanto in realtà sia inefficace un distanziometro di fatto espulsivo o marginalizzante nelle periferie: chi non incontra il gioco pubblico sul territorio sono in realtà solo i pochi cittadini razionali del centro e non anche i tanti cittadini delle periferie. Peraltro, le analisi medico scientifiche unanimemente concordano sul fatto che in presenza di sostanziale espulsione o marginalizzazione che dir si voglia, vi sia una penalizzazione dell’utente problematico o dell’utente patologico che per definizione si nascondono e giocano ancor di più. Di qui la valutazione che il distanziometro è contro lo scopo perché non previene, non cura e ghettizza l’utente problematico e quello patologico, agendo in negativo sulla loro compulsività. Ciò detto, sempre sotto il profilo medico scientifico, ecco che le analisi del territorio dovrebbero mettere quindi in luce oltre che l’aspetto quantitativo del fenomeno anche il suo aspetto qualitativo, in modo da consentire di legge- re con attenzione le reali e concrete esigenze nonché gli ambiti di intervento preventivo e a posteriori, per contrastare il Dga. L’analisi tecnica normalmente prosegue con la valutazione delle esternalità della misura del distanzio- metro, che si manifestano consistenti nel caso dell’effetto spulsivo o marginalizzazione che dir si voglia.

LE CONSEGUENZE

Vietare la sostanziale totalità di un territorio significa incidere sull’ordine pubblico aprendo le porte al dilagare dell’offerta illegale. Di qui sono impor- tanti le verifiche tecniche che possono essere fatte sulla presenza sul territo- rio della offerta parallela della tipologia di gioco colpita dal distanziometro espulsivo. In gergo tecnico si tratta di Totem e Ctd, rispettivamente apparecchi slot e punti di gioco installati sul territorio, collegati a circuiti illegali non autorizzati e non controllati, attraverso connessioni a siti online cosiddetti “com”. Qui le ricerche sui procedimenti giudiziari, sulle iniziative di contrasto alla criminalità possono avere a oggetto la situazione ante e post entrata in vigore dei distanziometri espulsivi o marginalizzanti che dir si voglia. La perdita della reta pubblica comporta la perdita del patrimonio informativo che i punti e presidi legali assicurano allo Stato, alle Autorità di controllo e alle forze dell’ordine con la normativa antiricilaggio, con la normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari, con gli impianti di videosorveglianza, con il ruolo, funzioni, responsabilità di incaricati di pubblico servizio, con la trasmissione dei dati a Sogei, all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e al ministero dell’Economia e delle Finanze e recentemente ai Comuni con la recente applicazione Smart. Peraltro, la rete illegale mette a disposizione degli utenti prodotti incontrollati prodotti fuori controllo (senza presidio del limite di puntata senza limite di vincita senza regole sulla durata) e per definizione pericolosi, smoderatamente allettanti e che sfruttano la compulsività a pregiudizio dunque della salute. Come il controllo del quantitativo di nicotina presente nelle sigarette, anche i limiti imposti ai prodotti regolamentati (ad esempio giocate, vincite, durata) rappresentano strumenti di controllo della dipendenza da gioco.

Inoltre, con l’espulsione della offerta pubblica di gioco, la tutela del risparmio dell’utente è compromessa per il fatto che l’offerta illegale certamente non può ritenersi tutelante sotto il profilo della fede pubblica. Peraltro, puntando senza scrupoli al profitto e, senza limiti e senza controlli, sulla compulsività, l’offerta illegale finisce per incidere sul risparmio degli utenti. Ed ancora l’espulsione dell’offerta pubblica genera conseguenze sul piano di perdita di gettito erariale. Le ricerche sui dati della raccolta possono verificare che non è tutt’altro che matematica che vi sia uno sversa- mento de plano della domanda di gioco pubblico espulso su altre tipologie di gioco pubblico non espulso (ogni utente ha le sue preferenze per prodotti che sono radicalmente differenti). Potrebbe invece esserci sversamento della domanda di gioco pubblico espulso sullo stesso gioco pubblico offerto dal diverso canale distributivo pubblico non penalizzato dalla espulsione dei distanziometri, quello dell’online. Ma anche qui si deve ritenere che lo sversamento naturale della domanda sia nel bacino dell’offerta illegale pronta a mettere sul territorio prodotti identici, più seducenti, più pericolosi e totalmente fuori controllo (i cosiddetti “.com”). Più complesso è accettare di assumere, sotto il profilo scientifico e concreto, che il fumatore smetta di fumare perché non trova tabaccai sul territorio. L’effetto netto negativo rappresenta una perdita di gettito erariale calcolabile scienti- ficamente con analisi di dettaglio che tengano conto delle diverse tipologie di gioco pubblico, di quelle destinatarie dei distanziometri espulsivi, dei tempi di espulsioni, da un lato, ma anche delle ragioni di eventuali invarianze di gettito se individuate in aumenti di tassazione nel frattempo imposti, dall’altro. Successivamente, l’analisi scientifica del territorio non può prescindere da una valutazione tecnica della misura delle realtà imprenditoriali impegnate come incaricati di pubblico esercizio dallo Stato per l’offerta pubblica di gioco. L’analisi è d’obbligo per la valutazione dell’impatto sociale dell’espulsione del gioco pubblico che fa chiudere imprese sane. Peraltro, il modo repentino dell’entrata in vigore dei distanziometri espulsivi, o marginalizzanti che siano, rischia di rendere impossibile la chiusura in bonis di dette realtà (aprendo le porte a fallimenti e ipotesi di usura) con rischio di serie ricadute su un indotto sempre più ampio. Stessa analisi va poi (o prima di tutto per la verità) mirata e calibrata sotto il profilo occupazionale. I distanziometri espulsivi o marginalizzanti fanno perdere le migliaia di posti di lavoro delle imprese del comparto, a partire da quelle ra- dicalizzate sui territori. E le manifestazioni degli ultimi tempi in diverse regioni d’Italia confermano tale aspetto. Solo la sintesi dei risultati di tutte queste analisi – nessuna esclusa – può legittimare un punto di vista consapevole, serio, credibile. Peraltro, questo punto di vista è costretto a tenere in considerazione anche altre variabili quale quella della dimensione territoriale/regionale/pro- vinciale dei distanziometri con cui ci si deve confrontare (di qui l’esigenza di una disciplina coordinata diversamente non efficace), quale quella di una domanda di gioco che è sempre esistita e sempre esisterà (altrimenti soddisfatta da una verticale distributiva pubblica online che offre medesimi prodotti con parametri strutturali, fiscali, occupazionali, radicalmente diversi, e quel che è veramente grave e inaccettabile dalla già troppe volte richiamata offerta illegale).
Alla complessità può reagirsi con un’accetta, imponendo la proibizione (misura tanto facile quanto scellerata) o con sapienza, responsabilità e coordinazione, misurando l’offerta, qualificando ulteriormente l’offerta, allontanando e controllando il pericolo dal prodotto, facendo maturare la domanda rendendola via via sempre più consapevole, sostenendo il territorio.

 

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