L’unione fa la forza e salva i conti. Anche per l’EBA la chiusura dei conti correnti, che penalizza ingiustamente il comparto del gioco pubblico, è determinata da un de-risking inopportuno che può essere rimosso con azioni mirate a livello nazionale con il coinvolgimento attivo e sistemico di Istituzioni e operatori. GERONIMO CARDIA (GIOCONEWS FEBBRAIO 2022)

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Anche per l’EBA la chiusura dei conti correnti, che penalizza ingiustamente il comparto del gioco pubblico, è determinata da un de-risking inopportuno che può essere rimosso con azioni mirate a livello nazionale con il coinvolgimento attivo e sistemico di Istituzioni e operatori.

Proseguiamo l’indagine sulle ragioni per le quali alcune banche, in sempre più numerose circostanze, evidenziano una dichiarata impossibilità di aprire i conti correnti ad operatori del gioco pubblico che si rivolgano loro a tale scopo per lo svolgimento delle proprie attività.   L’indagine sulle ragioni include anche la casistica di altre banche che si spingono a precisare ad operatori già detentori di conti correnti l’imminente decisione di procedere con la chiusura del rapporto. Tra l’altro il tema riguarda non i conti correnti personali bensì quelli aziendali utilizzati per la gestione dei rapporti tra soggetti identificati ed identificabili quali incaricati di pubblico servizio, in ossequio alla normativa di riferimento, oltre che in esecuzione dei contratti con i rispettivi danti causa.

In occasione del precedente intervento sono state evidenziate le ragioni per le quali la verifica rafforzata eventualmente azionata sugli operatori dalle Banche possa in realtà dare senza particolari difficoltà risultati utili per sdoganare senza criticità l’apertura o il mantenimento dei conti correnti.   E ciò solo tenendo conto degli adempimenti normativi in essere in materia di trasparenza e compliance che vedono protagonisti gli stessi operatori, posto che detti adempimenti non possono non avere un impatto diretto, alleggerendolo, sul grado di rischio associabile alla tipologia degli operatori del comparto.

Oggi vediamo più da vicino un ulteriore motivo che conferma che il problema sollevato possa trovare la sua immediata soluzione proposta.

Il Parere dell’EBA

E’ di pochi giorni fa la pubblicazione da parte dell’EBA del “parere sulla portata e l’impatto del de-risking nell’UE e sulle misure che le autorità competenti dovrebbero adottare per affrontare il de-risking ingiustificato”, emesso ai sensi dell’articolo 16 bis, comma 1, e articolo 29, comma 1, lettera a) del Regolamento UE 1093/2010 ed “indirizzato alle autorità competenti, alla Commissione europea e ai colegislatori dell’UE” (cfr. in particolare “Parere dell’EBA sul “de-risking”” del 5/1/2022, prot. EBA/Op/2022/01).   Ma procediamo con ordine.

L’EBA

L’EBA è la l’Autorità Bancaria Europea e tra le competenze che le sono ascritte si ricordano le seguenti attinenti al caso di specie: (i) “opera per assicurare un livello di regolamentazione e di vigilanza prudenziale efficace e uniforme nel settore bancario europeo;” (ii) ha come obiettivo quello di “migliorare il funzionamento del mercato interno assicurando una vigilanza e una regolamentazione appropriate, efficienti e armonizzate in Europa”;  (iii) ha il compito di “contribuire, attraverso l’adozione di norme tecniche vincolanti e orientamenti, alla creazione del corpus unico di norme del settore bancario. Il corpus è inteso a fornire un’unica serie di norme prudenziali armonizzate per gli istituti finanziari in tutta l’UE, che consentano di assicurare condizioni di parità e una tutela elevata dei depositanti, degli investitori e dei consumatori”; (iv) promuove “la convergenza delle pratiche di vigilanza per garantire un’applicazione armonizzata delle norme prudenziali” (cfr., in particolare cit. sito web EBA).

Obiettivo eliminare de-risking ingiustificato.

Nell’ambito di queste competenze già dall’anno scorso l’EBA aveva anticipato di avere inserito tra i propri obiettivi quello di monitorare gli effetti dell’applicazione del cosiddetto de-risking.  Per comprenderne il significato e cogliere la rilevanza dell’indagine ai fini che ci occupano, basti considerare che “il de-risking si riferisce alla decisione presa dagli istituti finanziari di rifiutarsi di attivare o di interrompere l’assistenza ai clienti esistenti che vengono associati a un rischio più elevato di riciclaggio/finanziamento del terrorismo” (cfr., in particolare, EBA Report 2020, pag. 50 e ss).

Alla base della decisione di procedere con l’indagine vi era il fatto, pure bene evidenziato, che “se è giusto che le imprese [i.e. le banche] non si assumano rischi che non sono in grado di gestire, l’allontanamento massivo di intere categorie di clienti può a sua volta dar luogo a seri rischi, compresi quelli relativi alla criminalità finanziaria” (cfr., in particolare, cit. EBA Report 2020, pag. 50 e ss).  L’obiettivo del lavoro era ed è quindi quello di trovare le soluzioni adatte per rimuovere i casi di de-risking, i casi di negazione dell’operatività dunque, nelle ipotesi in cui ciò risulti o possa rivelarsi ingiustificato.

Nel parere in particolare vengono messi in evidenza alcuni punti: (i) viene indicato chiaramente che, come detto, il de-risking, utile per tanti versi, può rilevarsi un limite laddove impedisca l’apertura o la gestione di conti correnti anche in casi in cui ciò non sia necessario; (ii) viene chiarito che “fornire l’accesso a prodotti e servizi finanziari almeno di base è un prerequisito per la partecipazione alla vita economica e sociale moderna e il de-risking, quando non è giustificato, può causare l’esclusione finanziaria di clienti legittimi. Può anche influenzare la concorrenza e la stabilità finanziaria”; (iii) viene fatto riferimento anche al caso del comparto del gioco pubblico; (iv) viene specificato che gli “orientamenti normativi su come gestire i rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, se applicati correttamente, dovrebbero contribuire a evitare il de-risking ingiustificato”;    (v) viene declinata “una serie di misure [ulteriori] che le autorità competenti, la Commissione europea e i legislatori potrebbero adottare”  (cfr., in particolare, sintesi del parere sul sito dell’EBA, “Parere”, ed in particolare al link https://www.eba.europa.eu/eba-alerts-detrimental-impact-unwarranted-de-risking-and-ineffective-management-money-laundering-and ).

Il metodo di indagine.

Più in particolare, nella sintesi del rapporto viene indicato il metodo di indagine: “il de-risking può essere uno strumento legittimo di gestione del rischio, ma può anche essere un segno di gestione inefficace del rischio di riciclaggio di denaro (…), con conseguenze talvolta gravi.   Per valutare la portata e l’impatto del de-risking nell’UE e per capire meglio perché gli istituti decidono di applicare il de-risking a particolari categorie di clienti invece di gestire i rischi associati a tali relazioni, l’EBA ha contattato tutte le Autorità competenti in materia nell’UE, nonché gli stakeholder esterni.  I risultati dell’EBA suggeriscono che il de-risking ha un impatto negativo sul raggiungimento degli obiettivi dell’UE, in particolare in relazione alla lotta efficace al crimine finanziario e alla promozione dell’inclusione finanziaria, della concorrenza e della stabilità nel mercato unico.”

Il comparto del gioco pubblico è tra quelli penalizzati.

Il problema viene individuato nell’ambito del Parere anche con riferimento al comparto del gioco pubblico, laddove viene espressamente indicato che “le discussioni a livello di commissioni permanenti hanno confermato che il de-risking avviene nella la grande maggioranza degli Stati membri, colpendo una grande diversità di clienti, anche se in gradi diversi. Le autorità competenti hanno suggerito che il de-risking in questi casi è spesso ingiustificato. Per esempio (…) alcune Autorità hanno (…) riferito di reclami regolari ricevuti da particolari tipi di clienti, come (…) operatori del gioco d’azzardo, che sostengono di essere interessati da decisioni di de-risking applicate alle intere categorie di clienti cui appartengono” (punto 60 del Parere).

In considerazione di tutto quanto sopra l’EBA “ha valutato l’opportunità di adottare ulteriori misure per integrare le disposizioni in materia di strumenti (…) esistenti al fine di affrontare il de-risking ingiustificato (…) e promuovere solide pratiche di gestione del rischio” e ciò anche prendendo spunto dalle esperienze registrate dai territori.

Strumenti di contrasto al de-risking ingiustificato secondo l’esperienza unionale.

Gli strumenti per superare il problema adottati nelle varie giurisdizioni interessate, e che l’EBA ha raccolto a fattor comune, sono già uno spunto interessante e d’esempio per quanto possa intentarsi a livello nazionale per sbloccare la situazione attuale che affligge il comparto.

La raccolta dell’esperienza dei territori è fondamentale e per questo l’EBA non perde occasione di invitare le autorità nazionali che ancora non abbiano proceduto in tal senso a verificare la portata effettiva del de-risking ed eventuali relative distorsioni nella propria giurisdizione, prendendo atto che si tratterebbe di attività da svolgere nel prossimo futuro (punti 67 e 68 del Parere nell’ambito del paragrafo “Valutare la portata del de-risking a livello nazionale”).

Linee guida dedicate

Inoltre l’EBA indica l’opportunità che si proceda con la predisposizione di linee guida dedicate che diano segnali univoci per cogliere l’effettivo grado di rischio di settori e le relative specificità e ciò, posto che “l’applicazione di un approccio basato sul rischio non impone alle imprese di rifiutare o interrompere relazioni d’affari con intere categorie di clienti che si ritiene presentino un elevato rischio (…), poiché il rischio associato alle singole relazioni d’affari può variare, anche all’interno” (punti 69 e 70 del Parere nell’ambito del paragrafo “Guida dedicata alle istituzioni che prendono decisioni di de-rischio”).

Dare evidenza delle ragioni dei dinieghi

In una circostanza è stato chiarito infatti che “un approccio di “tolleranza zero”, o la cessazione massiva delle relazioni d’affari con intere categorie di clienti, senza una valutazione individuale e una considerazione del rischio, e la dovuta considerazione delle misure che potrebbero mitigare tali rischi, non è coerente con l approccio basato sul rischio (…) che gli istituti dovrebbero documentare pienamente la loro logica per la decisione di terminare un rapporto  o di cessare la fornitura di un particolare prodotto o servizio. Ciò dovrebbe includere un’analisi dei rischi (…) presentati, le misure aggiuntive che hanno considerato di mettere in atto per mitigare tali rischi, e le ragioni che hanno ritenuto insufficienti, in modo che tali decisioni possano essere ragionevolmente giustificate”.

Fare chiarezza sul sistema normativo e sui controlli che riguardano un comparto

Un’altra leva suggerita dall’EBA è che sia fatto in modo che siano chiare le norme di riferimento per tutte le parti interessate (punti 71 e 72 del Parere nell’ambito del paragrafo “Garantire che le aspettative normative siano chiare per tutte le parti interessate coinvolte nel rapporto”).

Al riguardo in un caso è stato recepito che “il de-risking di alcuni settori è spesso causato dalla mancanza di fiducia nella qualità dei sistemi e dei controlli (…) implementati dalle imprese in quel settore. Di conseguenza, migliorare il livello dei controlli in quel settore è un passo importante. Questo potrebbe implicare un aumento delle attività di vigilanza nel settore e alcune autorità competenti hanno condotto attività dedicate a questo proposito.”

Dialogo sistemico tra Istituzioni e operatori

Inoltre, l’EBA ricorda che in altri casi è stato favorito il confronto tra banche ed operatori individuando ritualizzate occasioni di dialogo per una più approfondita conoscenza delle peculiarità di riferimento (punti 73 e 74 del Parere nell’ambito del paragrafo “Stabilire un dialogo multi-stakeholder per mitigare l’esclusione finanziaria”).

In particolare viene ricordato che molte Autorità in diverse giurisdizioni hanno istituito strumenti dedicati a livello nazionale (i.e. riunioni, forum, organi consultivi) per coinvolgere il settore privato nelle valutazioni ritenute necessarie. In particolare, per contenere le ipotesi di esclusione di clienti in realtà aventi diritto, “alcune Autorità hanno usato questi strumenti per discutere le questioni chiave relative al de-risking coinvolgendo anche, in alcuni casi, i gruppi di clienti più colpiti”.

Ad esempio “Un’autorità di vigilanza antiriciclaggio ha istituito un organo consultivo che riunisce le autorità di vigilanza antiriciclaggio e antifrode, altre autorità pertinenti come il Ministero delle Finanze e l’UIF e vari rappresentanti del settore (o dei settori) sotto la sua supervisione.   Questo organo consultivo si riunisce regolarmente, è strettamente coinvolto nello sviluppo di linee guida per i settori ed è il forum dove vengono discusse e chiarite le questioni pratiche (…). Questo forum è stato strumentale per esempio nell’avviare un flusso di lavoro interministeriale guidato dal Ministero delle Finanze e dal Ministero degli Affari Esteri per garantire l’accesso delle ONP [organizzazioni non profit] legittime ai servizi finanziari. Ciò ha facilitato un dialogo fruttuoso tra le banche e le NPO in modo che le banche possano capire meglio i modi in cui operano le NPO e che le NPO comprendano i requisiti delle banche nei loro confronti”.

Ed ancora, in un altro caso si è seguito il principio di sostenere le iniziative del settore privato per affrontare l’esclusione quando una “Autorità ha indicato che ha partecipato attivamente alla preparazione di una guida destinata ai richiedenti asilo e ai rifugiati richiedenti asilo e ai rifugiati pubblicata da un’associazione di categoria del settore bancario. La guida spiega ai richiedenti asilo come aprire un conto e fornisce esempi di documenti che saranno accettati. Il sito guida è destinata ad essere messa a disposizione nei centri di accoglienza e sarà disponibile in Arabo, francese, somalo, georgiano, albanese e inglese”.

In un altro caso ancora è stato seguito il principio della co-elaborazione di linee guida per il settore, in quel caso delle missioni diplomatiche estere, laddove è stato segnalato “il contributo di un’AC alla stesura di una guida preparata congiuntamente dalle associazioni di categoria e dal Ministero degli Affari Esteri, volta a mettere in evidenza le cattive e le buone pratiche nei modi in cui gli istituti di credito trattano con le missioni diplomatiche straniere”.

Inoltre, l’Eba mette in evidenza l’importanza del principio della comunicazione alle Autorità delle ragioni dei dinieghi ad operare come previsto dall’articolo articolo 36 della cosiddetta PSD2 (direttiva sui pagamenti digitali). In proposito viene evidenziato quanto in una giurisdizione sia stato utile chiarire la portata dell’articolo e agevolare le comunicazioni (con la predisposizione di format), in modo tale da fare luce su profili di controllo del rischio che hanno consentito di registrare un calo delle operazioni bloccate (punto 77 del Parere nell’ambito del paragrafo “Garantire un’applicazione efficace dell’articolo 36 PSD2”).

Le conclusioni del Parere

In definitiva, mette in evidenza il Parere, “le iniziative prese a livello degli Stati membri indicano che il de-risking ingiustificato e la promozione di una sana gestione del rischio possono essere potenzialmente affrontate attraverso vari mezzi che includono scambi con il settore privato e/o gruppi di clienti interessati, l’emissione di linee guida orientamenti dedicati, o il contatto con altre Autorità competenti” (punto 78 del Parere)

Nelle conclusioni, considerate le conseguenze negative di un de-risking ingiustificato, il Parere riepiloga quanto le Autorità di riferimento ed il legislatore possano mettere in campo per dimostrare di avere compiuto ogni sforzo per valutarne e rimuovere le cause.    Tra gli altri si ricordano i seguenti.

Laddove si registri una mancanza di fiducia nei confronti dei sistemi di controllo antiriciclaggio di determinati settori colpiti da de-risking, una leva è quella della previsione di linee guida comportamentali, un’altra è quella dell’aumento dei controlli (attraverso accessi ed ispezioni).

Laddove vi sia mancanza di comprensione dei modelli di business dei clienti, possono essere utilizzate le Linee guida dei fattori di rischio dell’Eba, da un lato, e possono essere previsti tra l’altro programmi di formazione dedicati per il personale delle Autorità di riferimento.

In definitiva la soluzione c’è anche per il comparto del gioco pubblico italiano

La ricostruzione del tema dunque non è complessa.

Le Banche sono tenute a implementare e gestire un sistema di procedure per contribuire a contrastare il riciclaggio (art 8 direttiva UE 2015/848), nell’ambito delle quali è prevista la possibilità che si possa decidere di procedere con il cosiddetto de-risking, consistente appunto nella decisione di eliminare il rischio (non procedendo con l’operazione), piuttosto che di gestire il medesimo (procedendo ad esempio con la verifica rafforzata, il compimento dell’operazione ed il continuo monitoraggio).

La stessa normativa consente di avere chiaro il fatto che “mentre decisioni di non stabilire o terminare relazioni d’affari, o di non effettuare una transazione, possono essere in linea con l’articolo 14, comma 4, della direttiva, il de-risking di intere categorie di clienti, senza la dovuta considerazione dei profili di rischio dei singoli clienti, può essere ingiustificato e segno di una gestione inefficace del rischio”.

Alle istituzioni di riferimento viene chiesto di mettere in campo ogni sforzo per riconoscere e rimuovere le cause degli impedimenti ad operare causati da de-risking ingiustificati.

L’Eba, dopo avere monitorato il fenomeno a livello unionale, prima elenca le principali esperienze ed iniziative raccolte dalle realtà interpellate, riordinandole in una logica espositiva divisa per gruppi omogenie di problemi, e poi propone degli strumenti efficaci di contrasto al fenomeno.

Ebbene, per la soluzione del problema denunziato dal comparto del gioco pubblico possono essere applicati molti degli strumenti proposti:  (i) l’apertura di un dialogo tra le Istituzioni interessate al quale prendano parte le rappresentanze degli operatori ; (ii) l’attivazione anche su base stabile di uno strumento di confronto e studio dedicato (i.e. riunioni, forum, organi consultivi) tra Istituzioni e operatori per approfondire ed esplicitare le specificità che riguardano il settore, le ragioni dei de-risking, la focalizzazione di quelle infondate e la proposizione di misure adeguate; (iii) la formulazione di linee guida per le banche per una sistemica valutazione del rischio nell’ambito di verifiche rafforzate consapevoli delle specificità del settore;   (iv) l’eventuale formulazione di linee guida per il settore in materia di adempimenti antiriciclaggio finalizzate a rendere ancor più esplicito il lavoro posto in essere e da porre in essere;   (v) la raccolta dalle Banche delle ragioni dei dinieghi raggruppate per categorie per vedere da vicino le possibili contromisure con la metodologia che assicuri che ciò non rappresenti una violazione delle norme di segretezza di riferimento;

Si sarà notato che nell’elenco delle priorità non si è indicato lo strumento dell’aumento dei controlli, pure enunciato tra i possibili dall’EBA, o di intensificazione degli adempimenti posto che il settore del gioco pubblico è già fortemente regolamentato ed assoggettato a verifiche e controlli di diverse natura, da diverse prospettive, non solo in materia di antiriciclaggio, e da parte di numerosi enti di riferimento, come indicato nello studio pubblicato a novembre.    Di detti controlli, già esistenti, potrebbe ragionevolmente tenersi conto in sede di adeguata verifica.

Geronimo Cardia



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