TANTE RAGIONI UN SOLO OBIETTIVO. Il nuovo cigno nero planetario, quello pandemico, consentirà il riordino del gioco pubblico in Italia nel 2021? Geronimo Cardia (Gioconews gennaio 2021)

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Il nuovo cigno nero planetario, quello pandemico, consentirà il riordino del gioco pubblico in Italia nel 2021?

Fermo restando che il tema centrale ed attuale è quello della riapertura del comparto tenuto conto del livello di sicurezza assicurato ad utenti e personale dai prodotti e negli ambienti di gioco, soprattutto se paragonato a quello di numerosi comparti mai chiusi in questo secondo malcelato lockdown, non si può non dedicare l’apertura dell’anno al tema del riordino, senza il quale, pur in ipotesi riconquistata a breve la riapertura, rimarrebbero comunque immutati i problemi, atavici e non più sostenibili, che affliggono il sistema pubblico del gioco ancor prima del comparto.

 

A ottobre del 2019 si è avuto modo di affrontare il tema del riordino nazionale partendo dall’analisi dei ben nove provvedimenti con i quali l’ordinamento giuridico italiano aveva impostato nel tempo l’impegno di portare a termine il riordino del comparto, ritenuto oggettivamente necessario, e prendendo atto che puntualmente il riordino non sia stato però mai adottato (cfr., in particolare, “I riordini nazionali del gioco pubblico in Italia negli anni solo annunciati” Geronimo Cardia, Gioconews, ottobre 2019).

 

Brevemente le occasioni di riordino mancate, ricordate nell’intervento dell’anno passato erano: (i) le linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo, previste dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 avente ad oggetto “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (cd. legge di stabilità 2011) che all’art. 1 comma 70 stabiliva che “Con decreto interdirigenziale del Ministero  dell’economia e delle finanze- Amministrazione autonoma dei monopoli di  Stato  e  del Ministero della salute sono  adottate,  d’intesa  con  la  Conferenza unificata, entro sessanta giorni dalla  data  di  entrata  in  vigore della presente legge, linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e  il  recupero  di  fenomeni  di  ludopatia conseguente a gioco compulsivo”;     (ii) le “forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a)” TULPS, come previsto dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, come convertito dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189, avente ad oggetto “Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute” (cd. Decreto Balduzzi) che all’art. 7 comma 10 prevede che “l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi (…) provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi”;  (iii) i criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi di cui al decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, come convertito dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189, avente ad oggetto “Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute” (cd. Decreto Balduzzi) che all’art. 7 comma 10 prevede che i “criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi [siano ] definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni (…) da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”;    (iv) la realizzazione di un codice delle disposizioni sui giochi e di un riordino del prelievo erariale sui singoli giochi in attuazione della Legge 11 marzo 2014, n. 23 avente ad oggetto “Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” che all’art. 14 prevede che “Il Governo è delegato ad attuare, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali con quelli locali e con quelli generali in materia di salute pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi”;    (v) la procedura di selezione per il nuovo affidamento delle reti di commercializzazione delle scommesse sportive ed ippiche, prevista della legge n. 208 del 2015 avente ad oggetto “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (cd. legge di stabilità 2016) che all’art. 1 comma 932 prevede che “in vista della scadenza delle concessioni vigenti, per garantire la tutela degli interessi pubblici nelle attività di raccolta delle scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, nel rispetto dei princìpi e delle regole europee e nazionali, attribuisce con gara da indire dal 1º maggio 2016, mediante procedura aperta, competitiva e non discriminatoria, tutte le concessioni per la raccolta delle predette scommesse”;    (vi) la procedura di selezione per il nuovo affidamento delle sale per il gioco del bingo prevista dalla legge n. 208 del 2015 avente ad oggetto “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (cd. legge di stabilità 2016) che all’art. 1 comma 935 prevede che “In considerazione dell’approssimarsi della scadenza di un gruppo di concessioni relative alla raccolta a distanza dei giochi di cui all’articolo 24, comma 11, lettere da a) ad f), della legge 7 luglio 2009, n. 88, al fine di garantire la continuità delle entrate erariali, nonché la tutela dei giocatori e della fede pubblica attraverso azioni che consentano il contrasto al gioco illegale, ed un allineamento temporale, al 31 dicembre 2022, di tutte le concessioni aventi ad oggetto la commercializzazione dei giochi a distanza di cui al citato articolo 24, comma 11, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli bandisce entro il 31 luglio 2016 una gara per la selezione, mediante procedura aperta, competitiva e non discriminatoria, di 120 concessioni per la commercializzazione dei suddetti giochi”;    (vii) il decreto di recepimento dei contenuti dell’Intesa raggiunta il 7 settembre 2017 in Conferenza Unificata ai sensi di quanto previsto della legge n. 208 del 2015 avente ad oggetto “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (cd. legge di stabilità 2016) che all’art. 1 comma 936 prevede che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza  per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”;     (viii) la “riforma complessiva in materia di giochi pubblici in modo da assicurare l’eliminazione dei rischi connessi al disturbo da gioco d’azzardo e contrastare il gioco illegale e le frodi a danno dell’erario, e comunque tale da garantire almeno l’invarianza delle corrispondenti entrate”, prevista dal decreto-legge n. 87 del 2018, come convertito dalla legge 9 agosto 2018, n. 96, avente ad oggetto “Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese” (cd. Decreto dignità”) che all’art. 9 comma 6 bis prevede che “Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore  della legge di conversione del presente decreto, il Governo propone una riforma complessiva in materia di giochi pubblici in modo da assicurare l’eliminazione dei rischi connessi al disturbo da gioco d’azzardo e contrastare il gioco illegale e le frodi a danno dell’erario, e comunque tale da garantire almeno l’invarianza delle corrispondenti entrate, ivi comprese le maggiori entrate derivanti dal comma 6”;     (ix) la legge delega con il riordino del settore di cui alla “Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2018” con la quale il Governo, a completamento della manovra di bilancio 2019-2021, ha dichiarato, tra i “collegati” alla decisione di bilancio, anche il “Disegno di legge delega di riordino del settore dei giochi”, superando, quanto indicato nel decreto-legge Dignità, “che punta a definire un quadro di regole chiare e precise per il gioco ed a rafforzare la tutela della salute del giocatore” (da Atto Camera 5-02216 – Risposta scritta pubblicata mercoledì 5/6/2019 nell’allegato al bollettino in Commissione VI Finanze).

 

Ebbene, successivamente è intervenuta la Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza 2020, deliberata il 5 ottobre 2020, che (replicando l’intenzione già manifestata nel Nadef 2019 deliberato il 30 settembre 2019), per quel che qui rileva, reca a pag. 31, dedicata ai “Disegni di legge collegati alla decisione di bilancio” la precisazione che “A completamento della manovra di bilancio 2020-2022, il Governo dichiara quali collegati alla decisione di bilancio (…) [anche il] DDL riordino settore dei giochi”.  Peraltro, il Documento Programmatico di Bilancio 2021, trasmesso alla Commissione UE il 19 ottobre 2020, a pagina 32 nella Tabella III.1.14 (Raccomandazioni specifiche per il paese) sotto la Raccomandazione 1 (“Racc. 1 – […] quando le condizioni economiche lo consentano, perseguire politiche di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio a medio termine prudenti e ad assicurare la sostenibilità del debito, incrementando nel contempo gli investimenti […]”), viene esplicitamente indicato che “In particolare per il contrasto all’illegalità nel settore dei giochi è previsto o un Disegno di Legge di riordino di tale settore”.

Alla luce della serie storica dei riordini annunciati e non attuati, la prima riflessione che spontaneamente si impone, di fronte a queste tre ulteriori manifestazioni di impegno, è quella relativa alla valutazione della effettiva possibilità che questa volta un Riordino veda luce e in che tempi, anche tenendo conto della stabilità di Governo, dell’effettiva volontà politica e dello scombussolamento delle priorità a seguito del nuovo cigno nero pandemico. Qui la risposta paradossalmente sembra dipendere meno da quest’ultimo aspetto che invece sta tenendo il mondo intero col fiato sospeso.

 

La seconda riflessione attiene alla valutazione dei contenuti del medesimo. Il Riordino occorre metta la parola fine al problema della questione territoriale, normalizzi e dia stabilità al sistema anche cessando ogni forma incertezza anche sul piano della tassazione.   La riapertura ed i ristori dovranno fare il resto per ridare forza agli operatori.

 

Entrando più in dettaglio, come dicevamo ancor prima della crisi pandemica, il riordino potrebbe individuare un percorso logico condiviso per assicurare il contrasto al disturbo da gioco d’azzardo con azioni concrete (cfr., in particolare “L’importanza strategica del Comparto, i suoi temi critici e le proposte sul tavolo condivise in Confcommercio il 28 novembre 2019 alla presentazione del Primo Rapporto sul Gioco Pubblico di Acadi” Geronimo Cardia, Gioconews, gennaio 2020).

 

Innanzi tutto, si diceva, occorre restituire stabilità al sistema concessorio per il ruolo indiscusso nel contrasto al disturbo da gioco d’azzardo.  E la stabilità passa per  (i) una certezza e coerenza normativa e delle remunerazioni delle attività previste in concessione e dunque per un definitivo stop agli aumenti di tassazione; (ii) un processo di qualificazione reputazionale del gioco pubblico che non solo lo distingua dall’offerta illegale ma che lo ponga al centro delle misure di contrasto all’illegalità ed al disturbo dal gioco d’azzardo sia agli occhi dell’opinione pubblica sia gli occhi delle Istituzioni.

 

In secondo luogo, occorre definire il superamento della “questione territoriale” che, anche senza le conseguenze della pandemia, stava e sta sempre più velocemente imponendo la chiusura di intere filiere distributive del gioco pubblico per i divieti sulla sostanziale totalità di intere Regioni dei distanziometri espulsivi, da un lato, e per l’insostenibilità di limitazioni orarie eccessive, dall’altro.  Occorre presidiare il territorio in modo misurato senza concentrazioni o marginalizzazioni, tenendo conto della struttura urbana del medesimo.   (i) i distanziometri, peraltro inefficaci, sono viziati da dimostrati e conosciuti errori tecnici (sono troppi e inutili i luoghi sensibili, eccessivi i metri di interdizione, troppo spesso illogici i criteri di calcolo, cerchio o percorso pedonale) al punto da rendere non insediabile la quasi totalità dei territori; (ii) il numero delle ore di interdizione giornaliera supera di gran lunga il limite massimo di divieto imposto dalla Conferenza Unificata in materia del 2017 di 6 ore giornaliere; (iii) queste misure, quasi sempre inefficaci ai fini dell’obbiettivo che dichiaratamente intendono perseguire ovvero il contrasto al disturbo da gioco d’azzardo, stanno invece riducendo progressivamente le condizioni di tutela degli utenti in quanto, provocando la cancellazione dell’offerta pubblica, determinano lo sversamento della domanda nella crescente parallela offerta illegale (con le inevitabili conseguenze per la tutela dei giocatori e di danno alle imprese e alle entrate erariali).

 

In terzo luogo occorre definire l’introduzione di strumenti realmente efficaci di prevenzione e contrasto rispetto al disturbo da gioco d’azzardo, attivando un processo di “qualificazione della domanda”, quali:  (i) incentivi al processo di maturazione della domanda, programmando campagne di informazione e responsabilizzazione a cura di operatori privati e pubblici; (ii) trasferimento a favore gli Enti locali di parte delle esistenti imposte sul gioco pubblico sviluppato sul territorio di riferimento (senza ulteriori aumenti di tassazione), per assicurare al Servizio Sanitario Nazionario risorse per l’attuazione di politiche di prevenzione e cura sul territorio nelle strutture per le dipendenze del Servizio stesso e prevedendo un piano di controlli e verifica regionale.

 

In quarto luogo occorre definire l’introduzione di strumenti realmente efficaci di prevenzione e contrasto rispetto al disturbo da gioco d’azzardo, attivando un processo di “qualificazione dell’offerta” di gioco pubblico e delle reti distributive (apparecchi da intrattenimento, scommesse e gioco del bingo), in termini di prodotto, ambienti, personale, tramite:  (i) l’attivazione di strumenti di accesso alle aree di gioco e del Registro nazionale di esclusione alimentabile anche da familiari (già operativo per il gioco a distanza); (ii) la revisione di parametri di gioco degli apparecchi (volta a ridurre la spesa oraria da parte del giocatore);  (iii) la certificazione delle caratteristiche dei luoghi di gioco (modalità di accesso, formazione e responsabilizzazione degli addetti, ponderazione degli orari commerciali);   (iv) la diversificazione dell’offerta di gioco tra punti specializzati (sale dedicate VLT, sale scommesse e sale bingo) e punti “generalisti”;    (v) l’effettiva evoluzione tecnologica delle AWP (c.d. “AWP remote”) con completa gestione online realtime (da server remoto) delle funzioni essenziali degli apparecchi da intrattenimento:  (a) trasmissione dei contenuti di gioco agli apparecchi, monitoraggio e studio della domanda, modificabilità a distanza di tutti i parametri di gioco; (b)  autorizzazione all’avvio delle partite; (c) verifica dell’integrità del software, in funzione di non manomissione; (d) abbinamento con soluzioni di filtro di accesso al gioco e di induzione al gioco responsabile.

 

Ma è chiaro, infine, che dette eventuali ulteriori iniziative ed investimenti potranno essere chiesti al comparto solo ed esclusivamente in pieno regime di stabilità, usciti dalle paludi della pandemia, e dopo avere definitivamente ripristinate la stabilità di sistema e la certezza del diritto del regime e della remunerazione del sistema concessorio in premessa evidenziate.  Diversamente risulta non possibile la pianificazione delle attività.

 

Consapevoli del tempo che occorre per ragionare e giungere a soluzione su tutto quanto sopra, nel frattempo, occorre mettere mano alle proroghe, rivedere lo strumento della tessera sanitaria per gli evidenti limiti rispetto allo scopo, assicurare la riapertura che spetta per gli effettivi livelli di sicurezza assicurati, mettere in sicurezza il comparto con sostegni e ristori autenticamente funzionanti, non assistere più a provvedimenti motivati da ragioni diverse da quelle effettivamente tecniche e trattare il comparto del gioco pubblico, i suoi lavoratori e le sue imprese al pari degli altri comparti funzionali del Paese.

Geronimo Cardia

 



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