La Questione territoriale diventa europea (Gioconews/Novembre 2019)

“Il problema dei distanziometri che provocano l’espulsione del gioco legale visto dall’Ue” di Geronimo Cardia (Gioconews numero 11 del 01 novembre 2019) 

 

Il tema della cosiddetta questione territoriale pur portato, timidamente, all’attenzione dell’Unione Europea non è stato però in tale sede ancora preso di petto. Non è detta l’ultima parola perché, da un lato, l’Europa tiene a precisare che la materia del gioco pubblico è di competenza degli Stati Membri, liberi di limitare, al punto da vietare, la sua distribuzione per ragioni di interesse pubblico superiore; dall’altro lato, però, giustamente, almeno per le questioni relative all’on line per le ovvie valutazioni sul piano del controllo dei flussi finanziari, si spinge a dare importanti indicazioni che in realtà potrebbero essere ispiratrici per risolvere l’annoso problema dei distanziometri espulsivi.

In passato la Commissione (i) ha archiviato alcune denunce ricevute nel settore del gioco d’azzardo, (ii) non ha ritenuto prioritario utilizzare il proprio potere esecutivo per promuovere un mercato unico dell’UE nel settore dei servizi di gioco d’azzardo On line (iii) ha ritenuto che le denunce nel settore del gioco d’azzardo possano essere gestite in modo più efficace dai tribunali nazionali piuttosto che dalla Commissione, (iv) ha ritenuto che ogni Stato membro abbia il diritto di limitare i servizi di gioco d’azzardo ove necessario per salvaguardare la ludopatia, le irregolarità, le frodi (cfr., Comunicato Stampa della Commissione Europea del 7 dicembre 2017). 

Tuttavia, nel caso del distanziometro espulsivo delle norme del territorio non si tratta di un problema relativo alle modalità di regolamentazione del gioco ma solo il richiamo di attenzione sull’errore tecnico sistematico che vizia alcuni provvedimenti normativi che impongono i distanziometri, determinando la sostanziale cancellazione dell’offerta pubblica di gioco e quindi l’illegittima e ingiustificata violazione di diritti fondamentali riconosciuti e tutelati a livello europeo.

Alla Commissione potrebbe interessare che l’errore tecnico, che affligge i distanziometri, non valutato in sede di concepimento delle rispettive leggi istitutive, determina l’Effetto Espulsivo e: (i) non cura il disturbo di gioco d’azzardo per le conseguenze che genera sulla compulsività degli utenti; (ii) incentiva l’espansione dell’offerta illegale e la distribuzione di prodotti fuori controllo, compromettendo l’ordine pubblico del territorio; (iii) comporta il danno erariale della perdita di gettito che è da emersione; (iv) distrugge imprese e posti di lavoro del comparto del gioco regolamentato che operano come incaricati di pubblico servizio.

La Commissione, almeno per l’on line (ma il discorso deve ritenersi applicabile a tutte le tipologie di gioco, incluse quelle distribuite sul territorio), ha preso atto “degli impegni degli Stati membri a (…) riorientare la domanda di gioco d’azzardo dei cittadini da offerte non regolamentate a siti web autorizzati e sorvegliati e a assicurare che gli operatori paghino le tasse” (cfr., cit. Comunicato Stampa della Commissione Europea del 7 dicembre 2017).   Ebbene alla Commissione potrebbe quindi interessare che con l’errore tecnico si finisce, invece, per consegnare il territorio a offerte non regolamentate con contestuale perdita di gettito erariale.

Ed ancora, la Commissione ha precisato che: (i) “gli Stati membri possono organizzare i propri servizi di gioco d’azzardo in maniera autonoma (…) purché siano rispettate le libertà fondamentali sancite dal Trattato” e (ii) essa “assiste gli Stati membri nei loro sforzi per combattere il gioco d’azzardo non autorizzato, tutelare i cittadini vulnerabili e prevenire altre attività illegali correlate” (cfr., Comunicato Stampa della Commissione Europea del 7 dicembre 2017). L’errore tecnico e l’Effetto Espulsivo dal territorio che ne consegue determinano, in realtà, un’ingiustificata violazione di principi fondamentali riconosciuti a livello europeo che qui proviamo a ripercorrere.

Peraltro il tema si palesa di valenza europea anche per non risalenti interrogazioni parlamentari, tra le quali quella di Evžen Tošenovský, membro del Parlamento Europeo, che in data 10.01.2019 ha chiesto alla Commissione di valutare ed assumere una posizione riguardo alla rilevata inefficacia e dannosità, in termini di aumento del gioco illegale e non regolamentato, dei divieti e delle discriminazioni imposte al gioco pubblico regolamentato da parte di alcuni stati, evidenziando che “Quasi un anno dopo che la Commissione europea ha deciso di non affrontare le questioni legate al gioco d’azzardo, gli Stati membri continuano a violare la normativa UE e ad agire in modo contrario alla prassi decisionale della Corte di giustizia dell’UE. Tali azioni da parte degli Stati membri portano allo sviluppo del gioco d’azzardo illegale, che rappresenta un rischio per i giocatori giovani e socialmente svantaggiati. Un esempio di questo approccio è la situazione nella Repubblica Ceca e in Slovacchia, dove un divieto sul gioco d’azzardo in alcuni comuni e città non solo viola i principi posti dal diritto UE, ma altresì costringe i giocatori a cercare un’alternativa nel mercato del gioco d’azzardo illegale e non regolamentato. Similmente, la legislazione tedesca sull’offerta di gioco d’azzardo mostra segni d’inconsistenza ed è incoerente e discriminatoria”.   (cfr., in particolare, Testo in lingua originale dell’interrogazione “Gambling sector in the EU – Written questions E-000104/2019–Commission”, pubblicato sul sito ufficiale del Parlamento UE).

Peraltro, l’intervento della Commissione rappresenterebbe l’extrema ratio dopo numerose iniziative di tutela poste in essere sul piano politico, amministrativo e giudiziale, attraverso gli strumenti istituzionali previsti dall’ordinamento giuridico nazionale, allo stato, per quanto detto non andate a buon fine ovvero ancora pendenti nonostante il lungo tempo trascorso e nonostante l’urgenza di provvedere.

A ben vedere, infatti, le norme regionali espulsive, viziate da errore tecnico, si pongono in aperto contrasto con: (i) il divieto di restrizioni alla libertà di stabilimento, alla libera prestazione dei servizi e alla libera circolazione dei capitali, senza oneri o limiti irragionevoli o discriminatori (art. 49, 56 e 63 TFUE); (ii) le norme che vietano l’adozione di misure contrarie alla libera concorrenza (art. 106 TFUE) e il divieto di aiuti di Stato che alterano la libera concorrenza (art. 107 TFUE); (iii) il principio del legittimo affidamento, tutelato ex art.1, protocollo 1, della CEDU; (iv) il principio di tutela della salute rispetto al quale l’UE è chiamata a svolgere azione di sostegno e coordinamento per gli Stati membri (art. 6, 9 e 168 TFUE); (v) il principio di protezione dei consumatori (art. 169 TFUE); (vi) il principio di tutela e promozione dell’occupazione (art. 9 nonché artt. 145 e seguenti TFUE).

In particolare, quanto alla violazione del divieto di restrizioni alla libertà di stabilimento si consideri che la Corte ha chiarito che “i provvedimenti nazionali restrittivi dell’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter essere giustificati:   applicarsi in modo non discriminatorio,    rispondere a motivi imperativi di interesse pubblico,    essere idonei garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo” (C-65/05 che richiama 424/97, Haim e giurisprudenza ivi citata).

Ebbene, i distanziometri oggetto della presente denuncia, viziati dall’errore tecnico di cui si è detto, non parrebbero soddisfare nessuno dei requisiti che la Corte di Giustizia indica come necessari per ritenere giustificata la restrizione delle libertà fondamentali. Ed infatti, i descritti distanziometri viziati da errore tecnico finirebbero per: (i) costituire misure che si applicano in modo discriminatorio, in quanto volte a limitare solo alcune delle forme di gioco legale, solo su alcune parti del territorio nazionale, senza che sia esplicitata una qualsivoglia ragione per tali discriminazioni ed anzi in contrasto con quanto stabilito dal legislatore nazionale; (ii) non rispondere in concreto a motivi imperativi di interesse pubblico, in quanto, essendo strumenti viziati dall’errore tecnico di cui si è detto, determinano in concreto effetti non previsti, non coerenti e addirittura contrastanti con quelli posti come obiettivo dalle relative norme istitutive; (iii) essere inidonei a garantire il conseguimento degli scopi di tutela perseguiti, in particolare la salute dei cittadini, posto che l’Effetto Espulsivo finisce per far chiudere l’intera offerta legale pubblica, invece di limitarne la presenza; (iv) andare oltre quanto necessario per il raggiungimento degli scopi di tutela perseguiti, in quanto l’errore tecnico che determina in concreto l’Effetto Espulsivo in concreto evidenzia una carenza di bilanciamento tra i diversi interessi in gioco.  Inoltre, la sostanzialmente totale compressione di tutte le attività già autorizzate in base alle vigenti norme, causata dall’errore tecnico, colpisce non solo gli operatori italiani che agiscono sul mercato interno, bensì anche gli operatori di altri Stati appartenenti all’Unione già stabiliti (o che intendano stabilirsi) nelle regioni italiane interessate da tali misure ed incide altresì significativamente sulla libera circolazione dei capitali, considerato che molti operatori del settore, sono società partecipate da capitali di altre aziende europee.

Inoltre, quanto alla violazione delle norme che vietano l’adozione di misure contrarie alla libera concorrenza (art. 106 TFUE) e gli aiuti di Stato che alterano la libera concorrenza (art. 107 TFUE) si consideri che l’Effetto Espulsivo altera la concorrenza nonostante il divieto di misure discriminatorie e limitative della libera concorrenza nonché di “aiuti di Stato”, sotto qualsiasi forma, “che falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. L’Effetto Espulsivo altera la concorrenza tra gli operatori del gioco nel mercato interno, siano essi operatori nazionali o comunitari, ma anche nel mercato dell’Unione perché comportano, evidentemente, un illegittimo vantaggio per i soggetti che operano nei territori limitrofi alle regioni interessate. Peraltro alcune leggi regionali prevedono la possibilità di concedere “finanziamenti, benefici e vantaggi economici comunque denominati” soltanto agli esercizi che, pur autorizzati, non installino apparecchi di gioco. 

La violazione del principio del legittimo affidamento, tutelato ex art.1, protocollo 1, della CEDU di sostanzia nel fatto che l’Effetto Espulsivo modifica in peius i diritti e la situazione degli operatori del gioco la cui attività, i cui contratti e le cui licenze e autorizzazioni sono legate ab origine alla durata della Convenzione di Concessione, senza che tale radicale sacrificio risulti concretamente giustificato dall’interesse generale per tutte le ragioni già esposte. Inoltre, l’Effetto Espulsivo potrebbe costituire una forma di “esproprio” illegittimo in quanto non prevedibile da un prudente operatore economico ed anzi in contrasto con le sue legittime aspettative ingenerate dallo Stato, oltre che non accompagnato da alcun indennizzo (cfr., in particolare, sentenza 8 giugno 1977, C-97/76, Merkur, sentenza Tre Traktorer/Svezia del 1989, Pine Valley/Irlanda del 1991, Oneryildiz/Turchia del 2002, in cui la Corte qualifica la posizione dei ricorrenti proprio come aspettativa legittima).

Per altro verso, il principio di tutela della salute, rispetto al quale l’UE è chiamata a svolgere azione di sostegno e coordinamento per gli Stati membri (art. 6, 9 e 168 TFUE) è violato in quanto l’Effetto Espulsivo certamente non può rappresentare uno strumento idoneo “a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo” (C-65/05 che richiama 424/97, Haim e giurisprudenza ivi citata), in quanto l’obiettivo di tutela della salute, pur dichiarato nelle norme che impongono i distanziometri, risulta in concreto disatteso come precisato in alcuni elaborati peritali.  

Riguardo al principio di protezione dei consumatori (art. 169 TFUE) può ricordarsi che la Commissione, pur se con specifico riferimento al settore del gioco on line, ha formulato una espressa raccomandazione rivolta agli Stati membri (Raccomandazione 2014/478/UE, del 14 luglio 2014) che, pur non avendo valore vincolante, ma, come chiarito dalla Corte di Giustizia (C-16/16 P, Belgium v. European Commission), avendo la funzione di “persuasione e stimolo” per la condivisione di principi che devono ispirare le scelte normative degli Stati, presenta contenuti che possono ispirare più in generale ogni valutazione relativa al gioco d’azzardo.  Nella richiamata raccomandazione a tutela dei consumatori, infatti, ponendosi tra l’altro come obiettivo, oltre a quello di salvaguardarne la salute, anche quello ulteriore di “ridurre al minimo eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo” e lasciando impregiudicata la libertà di disciplina riconosciuta agli Stati in materia, la Commissione non solo non prevede né favorisce il proibizionismo, ma ribadisce che “pur potendo restringere o limitare l’offerta (…) sulla base degli obiettivi di interesse generale che cercano di proteggere, gli Stati membri sono tuttavia tenuti a dimostrare l’opportunità e la necessità delle misure restrittive. Essi hanno infatti il dovere di dimostrare che gli obiettivi di interesse generale sono perseguiti in modo coerente e sistematico”.   Inoltre, la raccomandazione richiama espressamente l’importanza di “canalizzare i consumatori verso le reti di gioco controllate” e di “distogliere i consumatori dalle offerte non permesse e quindi potenzialmente dannose”.  

Sotto altro profilo, il principio di tutela e promozione dell’occupazione (art. 9 nonché artt. 145 e seguenti TFUE) risulta violato in quanto l’Effetto Espulsivo pone a rischio migliaia di posti di lavoro, tra dipendenti e collaboratori delle aziende del comparto senza che a ciò si associato alcun beneficio sociale.

Infine, venendo all’esame dei profili procedurali, qualcuno ritiene di rilevare che i distanziometri, in quanto producono l’Effetto Espulsivo, parrebbero qualificabili come regole tecniche per le quali è prevista la procedura di comunicazione di cui alla Direttiva UE 2015/1535, nota come “Direttiva sulla trasparenza del mercato unico”. Essa mira a impedire la creazione di nuovi ostacoli al mercato interno prima che essi siano introdotti e producano effetti negativi e ciò al fine di rafforzare la libera circolazione delle merci e di fornire alle imprese un quadro normativo più prevedibile e chiaro, volto a promuovere la competitività delle imprese europee all’interno dell’UE oltre che nei paesi terzi.  

Tutto quanto sopra potrà essere valutato in sede europea laddove non sopraggiunga dall’Italia una pronuncia giudiziale dirimente o il tanto atteso e tanto annunciato ma ancora non attuato riordino.

 



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