31 Lug “Gioco pubblico la legalità passa da una rete regolata e competitiva” INTERVISTA A GERONIMO CARDIA, FORTUNE ITALIA – luglio 2026

Per l’avvocato Geronimo Cardia, Presidente di ACADI, restrizioni territoriali, squilibri normativi e ritardi nel riordino del settore rischiano di indebolire l’offerta in concessione e di ampliare gli spazi del mercato abusivo

 

Cliccando qui puoi scaricare il PDF del documento

 

Il contrasto al gioco illegale non può essere affidato soltanto alla repressione. Richiede un sistema regolatorio coerente, capace di proteggere gli utenti, garantire la tracciabilità dei flussi e mantenere competitiva l’offerta legale rispetto a circuiti abusivi sempre più flessibili, digitalizzati e difficili da intercettare.

Secondo Geronimo Cardia, avvocato e Presidente di ACADI, alcune delle misure adottate negli ultimi anni – dai distanziometri regionali ai limiti orari comunali – hanno finito per comprimere soprattutto la rete fisica in concessione, senza eliminare la domanda di gioco. Il rischio è che questa venga semplicemente trasferita verso altri canali, compreso il mercato illegale, sottratto agli obblighi di verifica, controllo e tutela del consumatore.

 

Il contrasto al gioco illegale richiede un equilibrio delicato tra regolazione, repressione e sostenibilità industriale. Dal punto di vista degli operatori concessionari, quali sono oggi le criticità più urgenti?

La criticità sistemica è che una porzione significativa della disciplina di settore, lungi dal contrastare l’offerta abusiva, ne dilata indirettamente lo spazio comprimendo quella concessoria.

Il nodo è la cosiddetta questione territoriale: i distanziometri di fonte regionale e i limiti orari di fonte comunale, gravanti di fatto sui soli apparecchi ex art. 110, comma 6, TULPS, generano un effetto espulsivo che marginalizza la rete fisica senza incidere sulla domanda, la quale si redistribuisce su altri prodotti, sull’online o sull’illegale.

Il vizio è anzitutto di legittimità: la giurisprudenza amministrativa esige il rispetto dei canoni di proporzionalità, adeguatezza e non contraddittorietà, e i principi dell’Intesa sancita in Conferenza Unificata il 7 settembre 2017 – pur priva del decreto attuativo del MEF – conservano valore orientativo, a partire dal tetto massimo di interruzione oraria.

A monte resta l’inerzia attuativa: la delega di cui all’art. 15 della L. 111/2023 ha trovato compimento per il gioco a distanza con il D.Lgs. 41/2024, mentre il riordino della rete fisica è ancora in itinere in sede di Conferenza Unificata, con conseguente impossibilità per l’erario di indire le gare per le concessioni scadute e ricorso reiterato alla proroga tecnica onerosa – essa stessa indice ammesso di un’anomalia di sistema.

Lo stesso legislatore, prorogando le concessioni in scadenza, riconosce per implicito la sussistenza di quell’effetto espulsivo che la giurisprudenza fatica invece a censurare.

Vi si sommano lo squilibrio dei parametri di prelievo e di restituzione (PREU, payout, massimali di vincita) penalizzante per il terrestre, il fenomeno del derisking bancario in contrasto con gli orientamenti EBA e della Banca d’Italia, e un deficit reputazionale non aderente ai dati di comparto. A questi si aggiungono i problemi di utilizzo delle carte di credito per le videolotterie (invece abilitate per tutti gli altri tipi di gioco terrestre) e le continue iniziative per superare il limite di ricarica di gioco dei conti on line con il contante.

Ne discende l’indebolimento proprio del presidio di legalità – tracciabilità, adeguata verifica, copertura territoriale – posto a tutela di utente, gettito, ordine pubblico e occupazione.

 

Quale ruolo possono avere i concessionari legali nella prevenzione e nell’emersione del gioco non regolato? Esistono margini per una collaborazione più strutturata tra imprese, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, forze dell’ordine e autorità digitali?

I concessionari non sono meri operatori economici, ma soggetti obbligati ex art. 3, comma 6, del D.Lgs. 231/2007, gravati di un fascio di adempimenti che l’offerta abusiva per definizione elude: adeguata verifica della clientela, conservazione, rilevazione degli indici di anomalia e segnalazione delle operazioni sospette alla UIF, con eventuale verifica rafforzata.

Tale apparato, se integrato nel Modello organizzativo ex D.Lgs. 231/2001 – ove il riciclaggio e l’autoriciclaggio figurano tra i reati presupposto ai sensi dell’art. 25-octies –, costituisce un’infrastruttura di conformità idonea a far emergere flussi e condotte anomale, e dunque un autentico strumento di emersione del sommerso.

La cooperazione dei concessionari e delle filiere è già ampiamente strutturata se si guarda ai sistemi di conformità aziendale in cui sono impegnati gli operatori.

Sul piano organizzativo potrebbero aumentare le occasioni di confronto degli operatori ad esempio con l’istituzione di tavoli permanenti tra concessionari, ADM, Guardia di Finanza e autorità competenti non solo sul digitale (Polizia postale, AGCOM, AGCM).

Sarà importante verificare che ai tavoli siano rappresentate tutte le forze del comparto.

La conoscenza endogena del mercato di cui dispongono gli operatori legali – prodotti, canali, tecniche imitative dell’illecito – è funzionale all’enforcement.

In questa prospettiva la compliance trascende la logica del mero costo e assurge a interfaccia di collaborazione pubblico-privato.

Due, però, le condizioni di efficacia: la stabilità e la proporzionalità del quadro regolatorio sul legale, diversamente l’impresa è impegnata nella sopravvivenza o nel contenzioso difensivo più che nella cooperazione.

 

Quanto pesa, nella crescita del gioco non regolato, il tema dell’offerta? Restrizioni eccessive, divieti territoriali o limiti alla comunicazione del gioco legale rischiano di spingere una parte della domanda verso canali non autorizzati?

Il fattore offerta è determinante e tra i più sottovalutati.

Spesso, si dice che la domanda di gioco è strutturalmente anelastica. Ma l’accezione va compresa: la domanda è anelastica nel senso che essa non si estingue per effetto di una compressione arbitraria dell’offerta legale o di una parte di essa, e ciò non toglie che essa sia in grado di migrare come migra verso un diverso canale, invece disponibile. Sia esso legale sia esso illegale.

Ad esempio, quando i distanziometri e i vincoli orari rendono di fatto ininsediabile la quasi totalità di un ambito territoriale – o ne determinano comunque una cospicua contrazione del segmento di mercato, senza che occorra l’interdizione del 100% predicata da parte della giurisprudenza sotto la categoria della “impossibilità assoluta” – il giocatore non desiste, ma semplicemente si sposta su altri prodotti, o sull’online o sull’illegale, refrattario a confini geografici e fasce orarie.

Misure dedicate a un solo prodotto, prive della dimostrazione istruttoria che esse non producano un mero riversamento della domanda su altri giochi, canali o sull’offerta abusiva, tradiscono la finalità di tutela della salute invocata a loro fondamento e violano i canoni di coerenza e proporzionalità.

In tal senso depongono sia i precedenti del giudice amministrativo che impongono un effettivo contemperamento degli interessi costituzionali, sia la giurisprudenza eurounitaria: la Corte di giustizia ha più volte ribadito sia pure solo in linea astratta che le restrizioni devono essere idonee, coerenti e non eccedenti rispetto al loro scopo.

Riconoscere il peso dell’offerta non equivale a invocarne l’espansione indiscriminata, ma a esigere una regolazione che riequilibri i parametri e mantenga competitiva e identificabile la rete legale.

Non a caso gli studi sanitari che valorizzano il punto di vista dei giocatori problematici evidenziano l’inidoneità di misure incidenti sulla sola disponibilità fisica di un solo prodotto.

 

Negli ultimi anni, la dimensione digitale ha cambiato profondamente il settore. Il gioco online non autorizzato rappresenta oggi la principale frontiera del rischio? E quali strumenti servono per contrastarlo in modo più efficace?

Il settore è cambiato certamente come altri per la nuova dimensione digitale, ma in questo caso il cambiamento è derivato anche dall’effetto delle norme che riguardano da sempre il solo territorio ed in particolare la verticale degli apparecchi, senza un’evoluzione delle stesse al passo con i tempi.

Al netto della “migrazione” dal fisico all’online di derivazione normativa, poi, non v’è dubbio che l’offerta illegale online – con operatori privi di concessione, piattaforme estere rivolte al pubblico italiano, applicazioni, domini che riemergono dopo l’inibizione, sistemi di pagamento opachi e ricorso alle cripto-attività – presenta una sfuggevolezza strutturale e sovrapposta: assenza di radicamento territoriale, capacità di replica e ricorso a una rete promozionale informale.

Gli strumenti di contrasto vanno potenziati su più assi.

Sul piano amministrativo, v’è senza dubbio il meccanismo di oscuramento tempestivo e dinamico di ADM che sia idoneo a inseguire le situazioni fraudolente. Sul piano finanziario, si può agire sui sistemi di pagamento e sui presidi antiriciclaggio degli intermediari. Va contrastata la pubblicità illecita e può essere molto importante la cooperazione internazionale, attesa la natura transfrontaliera del fenomeno.

Il punto di equilibrio è delicato: a fronte di un canale legale iper-regolato (o, peggio ancora, in alcuni casi, regolato male senza peraltro generare le auspicate tutele sanitarie), un enforcement non al passo sull’abusivo genera un’asimmetria competitiva a vantaggio di quest’ultimo.

Le priorità partono dunque dall’eliminare le asimmetrie normative imposte ai prodotti sul territorio non utili agli interessi pubblici, e dal riequilibrare i parametri delle diverse offerte legali rendendo il contrasto all’illegale, anche digitale, rapido quanto la velocità del fenomeno richiede.

Sul piano sanzionatorio, sono tutti d’accordo che all’esercizio abusivo dovrebbe corrispondere la risposta repressiva celere e dissuasiva così come il relativo riscontro nella fase esecutivo-giudiziaria.

 

Dal punto di vista di ACADI, quali interventi normativi, regolatori o tecnologici sarebbero prioritari per ridurre lo spazio del mercato illegale? Serve più controllo, più cooperazione tra istituzioni e operatori, oppure anche una nuova narrazione pubblica sul gioco legale?

In una prospettiva di sistema, le tre direttrici – controllo, cooperazione e narrazione – non sono alternative ma concorrenti.

Sul piano normativo-regolatorio, la priorità è il compimento del riordino della rete fisica in attuazione dell’art. 15 della L. 111/2023, simmetrico a quello già operato per il gioco a distanza con il D.Lgs. 41/2024, senza determinare concentrazioni: superamento dei distanziometri e dei limiti orari incoerenti, riequilibrio dei parametri di prelievo e di restituzione (PREU, payout, massimali di vincita) tra prodotti e canali e, nelle more, adozione di misure ponte che ne anticipino gli effetti, così da arrestare la flessione del terrestre e consentire all’erario l’indizione delle gare per le concessioni scadute e puntando sulla tutela effettiva della salute con strumenti tecnologici oggi ampiamente disponibili di riconoscimento di condotte anche solo potenzialmente compulsive per interventi sempre più tempestivi e realmente efficaci.

Sul piano del controllo, si può rafforzare l’enforcement anche digitale, tutelare gli operatori legali dal derisking ingiustificato delle banche, dando piena attuazione agli orientamenti EBA del 2023 e della Banca d’Italia ed evitando recessi e dinieghi ingiustificati dei conti, profilo sul quale incidono anche le proposte di legge in discussione in Commissione Finanze.

Sul piano della cooperazione, possono essere istituzionalizzati tavoli stabili tra operatori di tutte le rappresentanze, ADM, forze dell’ordine e autorità digitali, con scambio di dati e indicatori di anomalia.

Nessuno di tali interventi è però sufficiente senza una narrazione pubblica chiara, fondata su evidenze e non su pregiudizi: il gioco legale è presidio di legalità, di gettito, di occupazione e di tutela effettiva del consumatore, e va rappresentato come tale, anche valorizzando il bilancio di sostenibilità di comparto predisposto con la metrica ESG.

Norme giuste e riequilibrate inserite in un contesto di controllo sull’abusivo, cooperazione interistituzionale e comunicazione veritiera del valore del legale possono essere le giuste leve per la tutela effettiva degli interessi pubblici che questo legislatore ha la grande responsabilità di difendere: la salute degli utenti, la legalità sui territori e sul web, l’emersione del gettito erariale, la tutela delle tante aziende del settore e dei loro numerosi lavoratori.