23 Gen “Per negare o sospendere una licenza non basta il presupposto della mera presenza di terzi con precedenti penali” GERONIMO CARDIA, JAMMA – gennaio 2026
Una recente giurisprudenza in materia di licenze Tulps evidenzia che non basta elencare casi di presenze di pregiudicati per negare un rilascio (articolo 88 Tulps). Occorre dare contezza di una circostanza che afferisca al soggetto come l’essere dediti ad attività delittuose o l’avere una comunanza di interessi. Questo spunto consente di estendere il principio al fatto che non è sufficiente dare una mera evidenza della presenza di pregiudicati all’interno di una sala per disporne la sospensione o la chiusura (articolo 100 del Tulps). Occorre un quid pluris che è bene sia individuato e provato al fine di evitare ingiustificate iniziative che poi finiscono per determinare effetti collaterali certamente non voluti quali la perdita di gettito erariale e di presidio di legalità con lo sviamento dell’attività su circuiti illegali se non altrimenti concorrenziali.
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Premessa
Si tratta della sentenza del TAR Campania numero 7805/2025 pubblicata il 3/12/2025 e relativa al giudizio RG 2894/2024 con cui i Giudici hanno accolto il ricorso di un operatore che si è visto negare il rilascio della licenza ex art. 88 Tulps con la motivazione consistente nell’elencazione di una serie di frequentazione con soggetti pregiudicati.
Per negare il rilascio di una licenza serve un quid pluris rispetto alla frequentazione di pregiudicati
Il principio di diritto espresso nella sentenza è interessante perché pone il seguente tema: “per quanto suggestivo possa essere l’elenco dei precedenti dei soggetti trovati in compagnia del ricorrente (…), essi non provano che il ricorrente sia dedito ad attività delittuose o che egli abbia una comunanza di interessi con soggetti contigui al mondo della criminalità, tanto più che si tratta di controlli avvenuti nell’arco di un lungo periodo di tempo che non permettono di ritenere che tra il ricorrente (…) e questi soggetti vi fosse una vera frequentazione dalla quale dedurre appunto una comunanza di interessi in attività illecite e non meri contatti occasionali, come anche sarebbe astrattamente possibile”.
I Giudici richiedono in sostanza un quid pluris rispetto ad una mera elencazione: “occorrerebbe un’attività istruttoria che fornisca elementi che, anche in via presuntiva, permettano di ritenere che l’istante (…) sia contiguo al mondo della criminalità e che, quindi, egli abbia (all’attualità) interessi in comune con soggetti dediti al crimine; solo in tal caso il sospetto che l’attività oggetto della licenza richiesta possa essere strumentalizzata a fini illeciti (per es. riciclaggio di denaro frutto di reati) acquisterebbe consistenza”.
Anche per la sospensione di una licenza serve un quid pluris rispetto alla presenza di pregiudicati.
La suddetta sentenza pone uno spunto di riflessione anche per altri casi relativi alla gestione delle licenze del Tulps.
In particolare, ci si riferisce alla casistica della presenza di pregiudicati rilevata dalla Questura all’interno di una sala che è collegata alla possibilità di emettere un provvedimento di sospensione dell’esercizio dell’attività.
L’articolo di riferimento, il 100 del TULPS, prevede una casista ampia di ipotesi di sospensione: “il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini”.
Ora al di la dei casi dei tumulti e dei gravi disordini che sono circostanze fattuali che, una volta registrate e provate, da sole possono costituire il presupposto per l’applicazione della misura, non v’è chi non veda che possa porsi un problema per la definizione della discrezionalità tecnica da individuarsi laddove si debba argomentare la sussistenza del presupposto di “abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico”.
Analogamente a quanto indicato nella sia pure diversa fattispecie giuridica trattata nella sentenza richiamata in premessa, anche in questo caso, per una sospensione dell’attività, non può bastare una mera elencazione di presenze di pregiudicati all’interno della sala per cristallizzare l’esigenza di una sospensione dell’attività.
Da un lato, si ha la perfetta consapevolezza che la giurisprudenza nel caso specifico prescinde totalmente da una qualsiasi responsabilità del titolare della sala, posto che è pacifico che certamente esso non sia tenuto e on sia nelle condizioni di prendere visione dei documenti relativi ai carichi pendenti degli avventori.
Ma dall’altro lato, occorre che rispetto alla mera presenza vi sia un quid pluris, posto che occorre senz’altro scongiurare la denegata ipotesi in cui la mera presenza di persone dal comportamento ordinato ed ineccepibile, ma con precedenti penali, possa da sola costituire presupposto per la sospensione. Può essere solo secondario il fatto che non si registri la minima percezione esterna della presenza di avventori con precedenti penali?
La proporzione tra soggetti con precedenti penali e la popolazione residente
Anzitutto si deve fare i conti con il fatto che è incontrovertibile che in Italia (come in ogni altro paese) vi sia la presenza di persone con precedenti penali. Per cui la mera presenza dovrebbe essere un dato di fatto registrabile in ciascun luogo aperto al pubblico.
Ciò rileva anche ai fini del requisito della abitualità. Ed infatti una persona con precedenti penali o senza è normale che possa frequentare abitualmente dei luoghi aperti al pubblico: si pensi ai supermercati.
Occorre comprendere quale sia la circostanza di fatto che renda una mera presenza un “abituale ritrovo”.
L’indice dell’arco temporale di osservazione
Un indice di riferimento che viene richiamato solitamente è l’arco temporale di osservazione delle verifiche operate. Tuttavia è evidente che questo da solo non basti posto che potrebbe palesarsi troppo ampio (e la presenza risulterebbe quindi diluita, ordinaria e non patologica al punto da richiedere un provvedimento di sospensione), oppure troppo ristretto (e la presenza potrebbe risultare dunque non abituale, concentrata, sporadica e dunque non fonte di allarme). Ecco che diviene quindi rilevante che si dia evidenza, accanto al dato dell’arco temporale di osservazione, anche della frequenza così come del numero delle verifiche.
L’indice del numero delle persone verificate
Un altro indice di riferimento che solitamente viene richiamato è quello del numero delle persone con precedenti penali che vengono identificate. Anche in questo caso tuttavia il dato da solo non rileva e per una serie di ragioni.
Anzitutto occorrerebbe sia messo bene in evidenza se si tratti delle stesse persone, ovvero se si tratti di persone sempre diverse. Quest’ultima circostanza che escluderebbe certamente il requisito della abitualità.
Ma soprattutto andrebbe rapportato il numero delle presenze di persone con precedenti penali rispetto al numero complessivo degli avventori. Proprio al fine di verificare se sussista un tema peculiare che riguardi la sala in questione ovvero se siano rispettate le proporzioni percentuali nazionali e locali tra popolazione con precedenti penali e popolazione senza precedenti penali.
Nel caso manchino studi pubblici sul numero delle persone in Italia con precedenti penali (detenute o in libertà), si potrebbe fare ad esempio una valutazione rispetto alla popolazione dei detenuti e di coloro che sono sottoposte a misure di esecuzione penale esterna. Ebbene da uno studio del CNEL del 2025 risulta che il rapporto di queste rispetto alla popolazione nazionale è pari a circa lo 0,3%. Ed è evidente dunque che la percentuale in questione fotografi solo le realtà in essere, mentre la percentuale di coloro che abbiano precedenti penali debba essere sostanzialmente superiore.
La giurisprudenza e la discrezionalità tecnica nell’adozione del provvedimento
In sostanza, la giurisprudenza che si è stratificata nel tempo per la valutazione dei presupposti che configurino una situazione di pericolo da prevenire ex art. 100 TULPS, pur riconoscendo ampi poteri discrezionali all’organo preposto, comunque consente di escludere che la mera presenza di pregiudicati, in assenza di altre circostanze di rilievo (peraltro unitamente all’accertata assenza di disordine alcuno) da sola consenta di sospendere l’attività del locale interessato, richiedendo una valutazione a 360 gradi dell’esistenza dell’effettivo pericolo da prevenire.
In sostanza, deve essere necessariamente dimostrata la sussistenza di un collegamento tra, da un lato, la presenza, anche abituale, di chi abbia un precedente penale e, dall’altro, la necessità di sospendere un’attività ai fini di un dichiarato “pericolo per la collettività” e per l’ordine pubblico.
Occorre indicare “le ragioni per le quali la presenza di persone con precedenti penali determina un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, (…) accadimenti correlati a tale presenza, sintomatici di un pericolo per gli interessi protetti. [occorre evitare] la valutazione (…) del tutto apodittica perché non supportata da elementi oggettivi di riscontro [altrimenti] inidonea a supportare sul piano motivazionale la determinazione assunta. (Tar Milano sentenza n. 3150/2009). Ed ancora è stato chiarito, che un singolo episodio possa legittimamente dare luogo alle misure ex art. 100 TULPS allorquando rivesta carattere di gravità ed allarme per la collettività e costituisca un oggettivo pericolo per la sicurezza pubblica (Cons. Stato, n. 1752/2016).
Anche l’urgenza ha i suoi specifici presupposti
Allo stesso tempo analizzando il presupposto dell’urgenza di provvedere, la giurisprudenza ha inoltre affermato come la mancata comunicazione di avvio del procedimento risulti giustificata in presenza di ragioni di celerità ed urgenza, “rinvenibile, ex se, nel pericolo di compromissione dell’ordine pubblico, rappresentato dalle circostanze prese come presupposto per l’emanazione della misura di sicurezza pubblica” (Consiglio di Stato sentenza n. 755/2014). Tuttavia tale omissione è stata ad esempio giustificata ex se in presenza di “innumerevoli fatti criminosi verificatisi in prossimità dell’esercizio commerciale nell’ultimo biennio nonché la gravità dell’ultima vicenda considerata (il grave ferimento di un minore in occasione di una manifestazione svoltasi di un evento musicale organizzato)” (Tar Campania sentenza n. 787/2025).
La sospensione è solo l’extrema ratio
Infine, va ricordato che laddove sia rinvenuta la presenza di soggetti con precedenti, la misura della sospensione è solo quella più rilevante, non l’unica, né la prima che possa essere adottata.
Potrebbero esserne adottate altre in via preventiva, quali quelle previste dalla la Circolare del Ministero dell’Interno del 21/01/2025 avente ad oggetto “Adozione delle linee guida per la prevenzione degli atti illegali e di situazioni di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica all’interno e nelle immediate vicinanze degli esercizi pubblici” laddove vengono individuate misure alternative in luogo dell’applicazione dell’art. 100 TULPS.
E ciò non solo perché meno afflittive per l’incolpevole esercente, ma soprattutto perché evidentemente più efficaci in quanto cucite su misura rispetto alla fattispecie concreta richiesta dal caso effettivo valutato dalla Questura.
Conclusioni.
L’argomento è delicato perché non solo chi scrive ha la piena consapevolezza dell’importanza e centralità dell’operato delle forze investigative a tutela dell’ordine pubblico.
Ma in ogni caso sul punto non v’è chi non veda due aspetti.
Da un lato, gli operatori del settore rappresentano un autentico controllo di primo livello, anche nella loro natura pacificamente riconosciuta di soggetti incaricati di pubblico servizio. Per cui perdere con una sospensione il loro apporto anche solo per un periodo limitato di tempo potrebbe al limite anche affievolire il sistema presidio complessivo.
E, dall’altro, l’espressa prescrizione dell’art. 187 del Regolamento di Attuazione del TULPS tra l’altro impone loro di rispettare il precetto secondo cui “gli esercenti non possono, senza un legittimo motivo, rifiutare le prestazioni del proprio esercizio a chiunque le domandi e ne corrisponda il prezzo”.
Per tali ragioni e nell’ottica della massima collaborazione si ritiene sia fondamentale che i provvedimenti di sospensione dell’attività ex art. 100 siano motivati per dare evidenza dei richiamati “quid pluris” e rappresentino la misura come inevitabile, perché non sostituibile con altre gradate, più efficaci e meno penalizzanti l’operatività, che a sua volta assicura gettito erariale, presidio di legalità e livelli occupazionali.
Geronimo Cardia