28 Apr Un segnale di consapevolezza dalla giurisprudenza: vanno verificati il criterio del raggio, l’eventuale cospicua contrazione del segmento di mercato e un eventuale effetto espulsivo. Sullo sfondo c’è la salute degli utenti che viene effettivamente tutelata? GERONIMO CARDIA, JAMMA – aprile 2025

L’illegittimità di un distanziometro passa anzitutto per la sua capacità di rendere impraticabile la sostanziale totalità del territorio: il vero focus non è la verifica dell’esistenza di un effetto espulsivo in senso stretto (ossia il 100%) ma l’accertamento di anche solo “una cospicua contrazione del segmento di mercato”. Ed ancora il problema di un effetto espulsivo è anzitutto il fatto che non rappresenta uno strumento di contrasto al disturbo da gioco d’azzardo. Ciò anche (ma non solo) per colpa del criterio individuato dalla norma per il calcolo della distanza (raggio o percorso pedonale?).

Cliccando qui puoi scaricare il PDF del documento

Premessa

Si tratta questa volta dell’Ordinanza del Consiglio di Stato (Sezione Sesta), n. 2023/2025, pubblicata l’11 marzo 2025, relativa al ricorso numero di registro generale 8593/2023 in merito all’impugnazione della sentenza del Tar Bolzano n. 61/2023 sul distanziometro di Merano.

In particolare, si tratta di un esercizio commerciale, dedicato alle attività di raccolta scommesse (art. 88 T.U.L.P.S. e art. 38, comma 4 del D.L. n. 223/2006) e gestione di apparecchi (art. 110, comma 6, lett. b del R.D. 18 giugno 1931, n. 773), situato in un punto risultato in violazione dei limiti distanziali imposti dall’articolo 5-bis della L.P. n. 13/1992, per la vicinanza a tre luoghi sensibili: una scuola superiore, un centro giovanile ed il dormitorio comunale.

L’asseverazione

Per una serie di circostanze, pure descritte nell’atto, i Giudici hanno ritenuto di disporre, ai sensi dell’articolo 66 c.p.a., una verificazione tecnica (asseverazione) per valutare alcuni aspetti che, per come descritti, lasciano spazio ad alcune riflessioni.  In particolare nell’ordinanza di legge:

“ritenuto (…) che la questione inerente al c.d. effetto espulsivo della norma provinciale potrebbe assumere rilievo in sede di delibazione della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale (…), con specifico riferimento ad un possibile vulnus agli artt. 3 e 41 Cost. – dispone, ai sensi dell’art. 66 c.p.a., una verificazione sul seguente quesito: “chiarisca l’organo accertatore se – previa analisi della struttura della domanda e dell’offerta nel segmento del mercato delle sale da gioco, quale quella gestita dall’appellante, nonché tenuto conto della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Merano– sia attendibile ritenere che l’applicazione del criterio della distanza secondo «raggio» (e non secondo distanza pedonale) dai siti c.d. sensibili individuati all’art. 5-bis, commi 1 e 1-bis, l. prov. n. 13/1992, sia idonea, anche alla luce degli ulteriori luoghi sensibili indicati dalla delibera di G.P. n. 505/2018, a determinare una cospicua contrazione del segmento di mercato de quo, e, in particolare se sia attendibile ritenere che dall’applicazione della norma possa derivare un effetto espulsivo di tali attività dall’ambito del territorio del Comune di Merano”.

In questo passaggio ci sono diversi spunti di riflessione che vale pena evidenziare.

Effetto espulsivo e/o cospicua contrazione di mercato?

Nel motivare e nel porre l’obiettivo della ricerca i Giudici utilizzano due locuzioni “effetto espulsivo” e “cospicua contrazione di mercato”.

Il fatto non è banale perché più volte si è assistito a giudizi di asseverazione, e quindi a sentenze, che hanno escluso la anche sola non manifesta infondatezza della questione di illegittimità costituzionale in presenza di divieti diversi dal 100%, sia pure leggermente inferiori a tale percentuale, predicando la (affatto condivisa) legittimità di un non meglio definito effetto di mera marginalizzazione.

E peraltro i precedenti in questione hanno proprio ad oggetto, come nel caso di specie, una serie di cause relative a più Comuni della Provincia di Bolzano incardinate anche in sede di giudizio di revocazione ormai chiuso da tempo.

Più volte nelle difese degli operatori è stato rappresentato che il concetto di effetto espulsivo deve ritenersi integrato anche quando si dimostri un divieto sulla sostanziale totalità del territorio, non potendosi ritenere che nella definizione debba necessariamente includersi solo il caso della assoluta totalità. Non v’è chi non veda che profili di illegittimità si determinano sia nel caso di un divieto assoluto sia in casi di percentuali ridotte, ma allo stesso tempo sostanzialmente penalizzanti.

Il tutto anche perché le asseverazioni spesso non vanno a fornire un dato puntuale ed effettivo ma sempre dati “spannometrici” forniti sulla base di assunzioni, a volte neanche totalmente verosimili.

Nel caso di specie si coglie con favore che i Giudici al riguardo chiedano di verificarsi altresì se possa parlarsi di una (meramente) cospicua contrazione del mercato di riferimento, dimostrando di non ritenere necessario appurare solo una (totalmente) assoluta contrazione di mercato e, con ciò, di non collegare necessariamente i profili di illegittimità ai soli casi di interdizione assoluta e di azzeramento totale del mercato. Solo il completamento delle fase di merito dello svolgimento del procedimento potrà rivelare se effettivamente questa sia l’effettiva deduzione interpretativa.

Illegittimità costituzionale rispetto a quali diritti?

Come spesso accade, di fronte ai Giudici si mettono a confronto le misure dei distanziometri e le loro capacità di vietare la sostanziale totalità dei territori, da un lato, ed il diritto all’impresa, dall’altro.

Tuttavia, quel che va sempre messo in evidenza è che il profilo di illegittimità di un distanziometro espulsivo (o marginalizzante che dir si voglia) non cozza solo col diritto del privato ad esercitare la propria attività di impresa. I problemi di natura costituzionale di siffatti distanziometri sono anche in relazione al diritto alla salute stessa, degli utenti.

Ciò perché, per quanto più volte e diffusamente argomentato dalla dottrina scientifico sanitaria, l’espulsione del prodotto di gioco non cura né previene ed anzi alimenta le compulsività di utenti problematici e patologici. Peraltro, esso determina la concentrazione del prodotto stesso ai margini dei territori urbani, nelle periferie, con densità abitative ben più importanti delle zone centrali delle città, con possibilità di concentrazione di impatto visivo del prodotto di gioco su un numero di utenti razionali ben più consistente. Anche in questo caso ottenendo l’effetto contrario a quello voluto.

Raggio o percorso pedonale?

Altro passaggio interessante che presenta l’Ordinanza è quello in cui si sofferma sul mettere in dubbio l’effettiva idoneità del criterio della distanza calcolata secondo “raggio” anziché “distanza pedonale”.

Su questo si è avuto modo di dire che è evidente che se l’obiettivo è ricercare una tutela concreta e non astratta dell’utente, unico criterio dovrebbe essere quello di creare una difficoltà fisica per raggiungere il puto di gioco. Per comprendere quale sia più lo strumento di misurazione più concretamente orientato a creare una difficoltà fisica di accesso basterebbe sottolineare di nuovo con una battuta che l’utente non vola (inutile il raggio aereo dunque) ma cammina (meglio il percorso pedonale da percorrere).

Il distanziometro tutela la salute dell’utente?

Ma la cosa che su tutto va ricordata, e che vanifica ogni altra riflessione a sostegno di queste misure, è che lo stesso prodotto di gioco vietato dal criterio distanziale risulta disponibile on line e dunque ovunque sullo stesso territorio, dentro e fuori il raggio o il percorso pedonale. Parimenti, allo stesso tempo altri prodotti di gioco distribuiti sui territori e non colpiti dal criterio distanziale risultano disponibili ovunque sullo stesso territorio, dentro e fuori il raggio o il percorso pedonale.

Il risultato finale è che queste misure monodirezionali (accanto ai distanziometri ricordiamo anche le limitazioni di orari) non fanno altro che spostare la domanda di gioco su altri tipi di gioco e su altri canali distributivi non colpiti dalle misure.

Ciò è comprovato dalle variazioni negli anni dei dati di spesa degli utenti (che cristallizza in sostanza la domanda) e della raccolta del gioco (che cristallizza in sostanza il tempo speso davanti al prodotto) registrate negli anni.

Conclusioni

In questi giorni il riordino del territorio fa i conti con le misure di Regioni e Comuni.

Sul tavolo ci sono i distanziometri limitazioni orarie espulsivi, che impediscono di fare le gare pubbliche per le concessioni scadute ed in proroga.

Allo stesso tempo la giurisprudenza fornisce segnali di consapevolezza del tema.

Tutto lascia pensare che potrebbero essere decisivi i mesi a cui si sta andando incontro.

Geronimo Cardia